新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新修訂《檔案法》”）呼應了我國國家治理體系和治理能力現代化的要求，是檔案主管部門做好新時代檔案工作的基本行動指南和根本制度遵循。作為執法者，檔案主管部門要強化運用法治手段解決新時代檔案工作所面臨新情況、新問題的行動自覺，充分借助依法治檔方式，實現從“檔案管理”到“檔案治理”的轉變。
新法公布，提供良好契機
法律的生命在于實施，“有法不依、執法不嚴”是對法律權威的極大削弱。新修訂《檔案法》的公布為我們進一步增強《檔案法》執法剛性提供了良好契機，依法治檔的歷史進程翻開新的篇章。
1. 執法主體定位更加清晰
早在1987年公布的《檔案法》就對檔案行政管理部門和檔案館的職責分別予以明確，但是長期以來的局館合一體制，一方面導致檔案局不能集中精力做好檔案業務監督指導工作，另一方面使得檔案館有“行政化”傾向，公共文化服務職能不夠突出。新修訂《檔案法》將原法中的“檔案行政管理部門”統一修改為“檔案主管部門”，再次明確“縣級以上地方檔案主管部門主管本行政區域內的檔案工作，對本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作實行監督和指導”，既是從法律層面對新一輪機構改革成果的確認，也是實現“政事分開”、落實依法治檔的必然要求。
2. 執法依據規定更加明確
新修訂《檔案法》吸收了檔案行政法規、規章和地方性法規中的合理規定，對檔案主管部門、檔案館、檔案形成單位等各類主體檔案管理職責的規定更加明確，作為執法部門來講，執法依據更加具體，可操作性也更強。新修訂《檔案法》明確了檔案法的適用范圍和應當納入歸檔范圍的材料；要求檔案形成單位建立檔案工作責任制，健全檔案管理制度，按照要求及時歸檔并定期向檔案館移交檔案；增加了發生變動或者撤銷、合并等情形時移交檔案的規定；要求檔案館按照規定接收檔案，不得拒絕；增加了檔案外包服務簽訂委托協議、約定服務內容、遵守安全保密規定等方面的制度安排，并增加了法律責任方面的規定。
3. 執法程序要求更為具體
新修訂《檔案法》用專門章節增加了“監督檢查”的內容，為依法治檔提供了最權威、最直接、最有力的法律武器。監督檢查和違法案件處理是檔案工作實踐的一個短板。為解決這一問題，規范行政權力的行使形式，新修訂《檔案法》列舉出監督檢查的六類事項，對檔案主管部門和檔案工作人員開展監督檢查的措施手段及應當遵守的規則作出明確規定。賦予一切單位和個人向檔案主管部門、有關機關舉報檔案違法行為的權利，要求接到舉報的檔案主管部門和有關機關應當及時依法處理。檔案行政執法直接影響個人或者組織的權利義務，關乎黨和政府的形象，新修訂《檔案法》在強化檔案主管部門執法權力的同時，也對行政權力的行使方式作了必要限制，賦予權力和約束權力是鳥之兩翼，缺一不可。新修訂《檔案法》對執法程序的基本規定，為檔案主管部門規范執法奠定了法律基礎。
4. 執法效力效果更具威懾
法律的實施不僅僅是對法律規范的遵守，更是對法律所承載的價值理念的認可和向往。執法是形式最生動、感受最深切的普法方式，嚴肅開展檔案行政執法和監督檢查，是落實“執法必嚴、違法必究”的基本要求，同時也是在全社會樹立檔案法律權威的必要舉措。新修訂《檔案法》對“法律責任”一章進行了擴充，根據檔案工作實踐，對給予處分和處罰的事項進行了局部調整，明確了行政處罰的數額幅度，增加了造成財產損失或者其他損害的依法承擔民事責任的規定。
迎接變化，提前做好準備
距離新修訂《檔案法》正式實施時間越來越近，我們即將迎來執法依據和執法環境的重大變化，要提前做好各項必要準備工作。
1. 落實政治責任要有具體舉措
新修訂《檔案法》旗幟鮮明地把堅持中國共產黨對檔案工作的領導寫入法律，從根本上回答了檔案“為誰而管、為誰所用”的問題，有利于把黨的領導落實到檔案工作全過程和各方面，有利于機構改革后充分發揮黨管檔案工作的體制優勢，做到上下貫通、執行有力，確保檔案事業沿著正確的方向前進。各級黨委（黨組）要主動承擔起檔案工作的主體責任，進一步建立健全黨政機關檔案工作責任制，推動黨管檔案工作立制度、建機制、有落實。各地黨委辦要把履行好檔案行政管理職能作為重要職責，推動區縣（市）檔案行政管理職能剛性落地，確保檔案行政管理工作有人抓、有人管、有人干，推動建立重大行政決策檔案制度，以檔案管理制度有效規范決策流程，實現管黨治黨責任鏈條全程可溯，并將相關檔案管理情況納入檔案執法檢查，推動重大行政決策檔案管理制度落地見效。各級政府應依法把檔案事業納入“十四五”發展規劃，確保檔案事業發展與區域經濟社會發展相協調。
2. 局館關系面臨重塑
檔案局館分設后，雖然在體制上確定了地方檔案主管部門和同級綜合檔案館分別設立，在形式上實現了彼此獨立，互不隸屬，但是地方檔案人長期在局館合一體制運行中形成的思維習慣、處事習慣、行為習慣，并不會立即消失，工作慣性的影響將在一定時期繼續存在。新修訂《檔案法》明確規定，檔案主管部門依照法律、行政法規有關規定可以對檔案館進行檢查；檔案館發生檔案損毀、信息泄露等情形的，應當及時向檔案主管部門報告；檔案主管部門應當及時依法處理對檔案館違法行為的舉報投訴。檔案主管部門是檔案行政管理者，而同級綜合檔案館則是檔案行政相對人，對于這一變化，多數檔案主管部門和同級綜合檔案館都還沒有完全從思想上確立、從行為上適應。加之目前許多地方局館雖然分設，但局長館長仍由一人兼任，實際上造成執法主體和執法對象的主要負責人為同一人，僅從“裁判員”與“運動員”應當分離的行政法治基本原則來看，尚有一定不合理性。
3. 執法力量配備要加強
新修訂《檔案法》第四十六條規定：“任何單位和個人對檔案違法行為，有權向檔案主管部門和有關機關舉報。接到舉報的檔案主管部門或者有關機關應當及時依法處理。”這是首次以法律形式明確社會公眾對檔案違法行為的舉報權利。有理由相信，隨著檔案普法宣傳深入開展，百姓的查檔、用檔意識將會進一步增強，檔案領域爭議、糾紛也會隨之增加，檔案主管部門依法處理相關投訴、舉報的能力水平也要隨之提升。依法配備必要的執法人員，是貫徹執行《檔案法》應當堅守的底線。對于個別執法力量配備不到位的基層檔案主管部門來說，要從依法行政的高度，積極協調有關部門解決人員配備問題，避免出現“有法必依”剛性要求與“執法無人”客觀現實相互矛盾的尷尬局面。對于個別地方檔案主管部門采取與其他部門聯合執法形式、共用共享執法人員的做法，實屬權宜之計，僅是從形式上滿足了法律法規執法人員不少于2人的規定，對此應持謹慎態度。
4. 違法處理方式要多樣
新修訂《檔案法》實施后，檔案主管部門執法頻率和對檔案違法行為的處理較以往會有所增加。長期以來，檔案工作中存在注重業務指導、輕視檔案執法的監督職能，注重開展檔案執法檢查、輕視對檔案違法行為的查處和責任追究等現象。新、老《檔案法》對檔案違法行為規定了處分和處罰兩種處理方式，檔案執法監管對象體制內單位較多，檔案違法行為多數屬輕微違法行為，一旦實施處分、處罰難免會對單位帶來較大負面影響，這也是檔案行政處分、處罰案例實際定案極少的原因之一，客觀上也造成了《檔案法》威懾力不夠。根據過錯、責任和處罰相適應原則，對于一些輕微違法行為，不宜直接適用處分或處罰，當然更不能一放了之，有損《檔案法》權威。《行政處罰法》第二十七條對依法從輕或者減輕行政處罰情形作了規定，并且對于違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。建議在行政法規、規章中或執法實踐探索中嘗試建立《輕微檔案違法違規行為免罰清單》，堅持處罰與教育相結合原則，對此類行為通過責令改正、批評教育、指導約談等措施，促進有關主體依法合規開展檔案工作。
檔案主管部門承擔法律宣傳貫徹、監督執行的主體責任，學習好、宣傳好、實施好新修訂《檔案法》，是我們當前重要的政治任務和推進依法行政的重要舉措。學法是基礎，是高質量執法的前提。要以新修訂《檔案法》實施為契機，大力宣傳習近平總書記對新時代檔案工作的重要指示和檔案工作“三個走向”重要論述精神；檔案部門的普法要結合法律適用和執法規范等核心內容，引進高水平師資力量開展專題講座，有針對性地進行深度解讀；同時還要充分發揮黨辦體制優勢，重點抓好“關鍵少數”的學法用法，推動黨委（黨組）把學習《檔案法》納入理論學習中心組學習內容，增強領導干部檔案法治意識，提高依法履職的能力和水平。用法是責任，普法、學法要與檔案監督檢查執法相結合。要依法建立運行高效、權責明確、程序規范、執行有力的執法機制，全面推行“互聯網+監管”、掌上執法、聯合執法，提升檔案管理法治化、智能化、專業化水平；同時以黨政機關檔案工作責任制為牽引，推進各級各部門將檔案工作與業務工作同部署、同落實、同檢查，層層分解檔案工作責任，把黨的領導落實到檔案工作全過程和各方面。
本文作者系中共寧波市委副秘書長、寧波市檔案局局長
