美國國家檔案與文件署（以下簡稱NARA）負責對美國聯邦機構所有載體形式檔案的管理情況進行檢測和評估，以維護各方權利、確保政府問責、保存和提供利用具有長久價值的文件檔案。NARA行使這項職責的依據是《美國法典》第44篇第2904（c）（7）條和第2906條，這些規定授權NARA監督和檢查聯邦機構的檔案管理工作是否遵從聯邦法律法規，對具體問題或關注事項進行調查，并根據檢查結果提出建議和改進要求。
本報告是對聯邦機構的部門開展災害響應與恢復檔案管理工作進行專項檢查的綜合報告。NARA之所以對這類檔案進行檢查，是因為聯邦政府災害響應與恢復的影響范圍越來越大、頻次越來越高、花費越來越多，因此，相關檔案的證據作用越發重要。本次檢查主要針對總統政策指令第8號所列舉的聯邦災害響應與恢復各任務領域相關檔案。根據該指令，響應措施包括“在事件發生后挽救生命、保護財產和環境以及滿足基本人類需求”，恢復措施包括“協助受事件影響的社區有效恢復”。由美國國土安全部（DHS）主導的國家應急響應機制（NRF）和國家災害恢復機制（NDRF）對各聯邦機構在災害事件中應當承擔的協調或支持任務作出安排，為聯邦機構在災害響應與恢復中的各項任務提供行動指南。在國家應急響應機制中，這些任務被稱為緊急支持功能（ESF），而在國家災害恢復機制中，被稱為恢復支持功能（RSF）。
美國國家檔案與文件署關于聯邦機構災害響應與恢復檔案工作情況的專項檢查報告 （節選）
NARA選取了一些承擔緊急支持功能和恢復支持功能任務的機構和其他承擔支持任務的機構進行檢查，一是評估受檢機構遵守聯邦檔案管理法規的程度，二是評估受檢機構檔案管理政策和程序在形成、利用和保管災害響應與恢復相關檔案方面的有效性。
7家受檢機構的有關部門分別是：聯邦應急管理局（FEMA）響應與恢復辦公室（司），美國陸軍工程兵團（USACE）應急管理部門，美國林務局（USFS）國家和私人林業、消防和航空管理部門，住房和城市發展部（HUD）災害管理和國家安全辦公室，小企業管理局（SBA）災害援助辦公室，衛生和公共服務部（HHS）防備和響應助理辦公室，內政部（DOI）應急管理辦公室和環境政策合規辦公室。
此次NARA檢查的范圍僅限于這些機構有關部門在災害響應與恢復方面的檔案保存政策及其執行情況，而非對受檢機構的檔案管理進行全面檢查。需要特別說明的是，本次檢查的重點是電子檔案，包括各種形式的電子信息，側重點是政策、培訓和歸檔計劃的執行情況。參與災害響應與恢復的所有聯邦機構應將本報告的調查結果和建議應用于其檔案管理和災害響應與恢復中，以改進災害響應與恢復中的檔案管理工作。
調查結果和建議
以下調查結果和建議涉及災害響應與恢復檔案管理面臨的最緊迫問題，包括宏觀政策和程序性問題。所有參與災害響應與恢復的機構都必須對檔案管理工作、災害響應與恢復工作之間的關系進行全面審查，以確保將機構的檔案管理政策、程序和實踐都恰當地納入災害響應與恢復工作中。
1. 項目管理要求
調查結果1：需要制修訂災害響應與恢復檔案管理的政策和程序，并監督指導其運行
雖然大多數受檢機構都有檔案管理的一般政策和程序，但實際運行情況參差不齊。NARA發現，檔案管理工作、災害響應與恢復工作之間存在很大的政策和程序銜接缺口，兩項工作之間幾乎沒有協作或合作。兩名受檢機構的工作人員對在災害響應與恢復中主動進行檔案管理的必要性提出了質疑。與此同時，由于這次檢查，一些機構部門正在重新審查其災害響應與恢復工作中的檔案管理行為。即使是那些制定了災害響應與恢復政策或指南的機構，在較長一段時間內也沒有更新這些政策或指南，沒有評估檔案管理操作的有效性。
同時，也缺乏政策和程序對行使災害響應和恢復職能的各小組、辦事處等臨時機構與總部、區域辦事處等單位的檔案管理人員進行協調。各機構配備了各種各樣的小組和辦事處，如聯席辦事處（JFO）、災害恢復辦公室（RFO）和事件管理小組（IMT），這些小組和辦事處在災害響應和恢復過程中收集和保存文件。應通過政策和程序對這些部門與機構檔案管理員的關系進行明確規定，確保在災害響應與恢復過程中由檔案管理員管理檔案。
機構的檔案管理政策與災害響應和恢復程序方面也存在缺失，例如：①缺少為事件應對和恢復工作而雇用的臨時人員和其他工作人員的離職許可政策；②缺少防止未經授權處置文件和處置受損文件的規定；③未將聯邦文件和數據所有權方面的規定納入災害響應和恢復服務合同；④缺少對參與災害響應與恢復的辦事機構和工作項目進行檔案管理評價的程序。
如果在災害響應與恢復職責和需求各方面沒有明確的政策、程序和指導，就不可能保證文件檔案連續性和對聯邦機構履職的問責。
建議1：各機構必須為參與災害響應和恢復的辦公室、項目及人員制修訂相關政策和程序，以確保根據機構和聯邦檔案管理要求收集、保管、移交和處置檔案。
調查結果2：各機構沒有要求參與災害響應和恢復的工作人員履行檔案管理職責，也沒有為負責事后接收和保管檔案的辦公室配備檔案管理員
受過檔案管理培訓的災害響應和恢復工作人員較少是一個緊迫的問題。受檢機構都沒有規定和明確提出應當指派受過檔案培訓的人員參與災害響應和恢復工作。大多數機構的災害響應與恢復項目都使用國家事故管理系統（NIMS）中的事故指揮系統（ICS），該系統要求在災害響應與恢復中設置一個文檔工作主管（DOCL）職位，負責事故中的文檔管理，但通常該職位沒有納入機構的檔案管理流程。如果為某一災害建立了事故指揮系統，就需要設置文檔工作主管這一職位，但即使在應急管理局，也出現職位臨時填補或基于事件類型和預算限制而不填補的現象。
在沒有指定文檔工作主管的情況下，災害響應與恢復中的文檔工作就由規劃部門負責人或事件指揮官負責，但鑒于負責人或指揮官的職責范圍很廣，除非將文檔工作授權給其他事故處理人員，否則無法有效開展工作。在檢查過程中，向NARA提供的這類授權證據有限。此外，文檔工作主管或其他此類事件人員的工作與總部、區域辦事處等檔案管理人員的工作對接較少。
目前，將檔案管理員納入災害響應與恢復的主要手段是在參與事件處置項目中設置檔案管理員、檔案聯絡員（RL）和檔案保管員或協調員（RC）。這類檔案人員應全程跟進災害響應與恢復行動，確保了解從人員部署、文件失效到事件最終結束方方面面相關文件操作的內容。訓練有素的檔案管理員必須審查從行動中移交的文件，確保按照機構檔案保管期限表的規定收集好檔案。必須將檔案管理員納入災害響應與恢復行動，以跟蹤災害響應與恢復中檔案形成和收集的變化，并根據需要修正這一關鍵領域檔案實踐和程序。
在一些情況下，機構沒有按照政策為災害響應與恢復配備諸如檔案聯絡員、檔案保管員等檔案工作人員。各機構應齊心協力，確保在災害響應與恢復中配備訓練有素的檔案管理人員，并為與災害響應與恢復相關的檔案管理辦公室配備充足的人員。
建議1：各機構必須根據政策為參與災害響應與恢復的辦公室和項目組配備檔案管理人員。
建議2：機構的檔案管理方案必須為所有參與災害響應與恢復的工作人員制定具體的角色任務和責任指南。
調查結果3：被派往災害響應與恢復的工作人員沒有接受過針對機構特殊情況的檔案管理培訓和處理聯邦檔案的指導
受檢機構并沒有以統一的方式指派受過培訓的檔案人員參與災害響應與恢復，而那些指派受過培訓的檔案人員履行檔案管理職責的機構也沒有始終如一地為他們提供有針對性的檔案管理培訓。
目前，在國家事故管理系統內，應急管理局對文檔工作主管有資質要求，各單位可以在網絡緊急行動中心（WebEOC）系統內聘用文檔工作主管作為災害響應與恢復的人力資源，履行這一職能的人員必須完成職位任務書（PTB）要求的國家資格系統（NQS）培訓，該培訓已被其他聯邦機構采用，是針對希望認證為災害響應與恢復文檔工作主管的一般培訓，內容包括從最初建立聯合行動組到事件結束將文件移交給有管轄權的機構的全過程職責。在災害響應與恢復中，各機構建立和撤銷災害恢復辦公室、事件管理小組、事件支持小組和其他業務部門的程序應當相同。
此外，還應輔以針對機構特殊情況開展的檔案管理培訓。在受檢機構中，只有美國林務局對被派往災害響應與恢復的工作人員進行了專門培訓。這種培訓運用工作輔助工具J—342，是由國家野外火災協作組（NWCG）獨立開發的。培訓包含了在整個火災事件中文檔工作主管的工作內容，并在部門網站上提供關于事件管理小組文件收集、保管和處置工作的相關信息。美國林務局工作人員表示，大多數培訓內容都能夠在火災事件中得到應用。
除美國林務局外的其他受檢機構缺少或沒有針對災害響應與恢復工作人員的責任和義務的檔案管理培訓。有必要對參與災害響應與恢復的工作人員進行分層的、基于角色的檔案管理培訓（例如，文件形成者和向總部或有管轄權機構移交文件的檔案管理員，區域或主辦單位的檔案管理員）。所有參與災害響應與恢復的人員都應接受某種程度的培訓，了解檔案管理的重要性，而在災害響應與恢復過程中負責處理檔案的人員則應接受針對其機構需求和要求的檔案管理培訓。
建議1：機構的檔案管理政策和程序必須要求對被派往災害響應與恢復的所有工作人員進行適當水平的檔案管理培訓。
建議2：各機構必須提供、更新或審查針對參與管理災害響應與恢復檔案的工作人員的檔案管理培訓。
建議3：應用國家事故管理系統中的事故指揮系統，設置文檔工作主管職位的機構必須審查和更新其工作輔助工具或說明，以確保培訓要求中包括機構特有的文件處置和移交說明。
2. 檔案保管期限表要求
調查結果4：災害響應與恢復檔案的保管期限表已經過時，各機構對相同或類似檔案保管期限的規定各不相同
災害響應與恢復檔案的形成是一個動態過程。形成檔案的類型和檔案管理方式經常變化。NARA發現，許多被檢機構的檔案保管期限表已不能適應災害響應與恢復工作的變化，已經過時，需要重新審查和修訂。
所有被檢機構必須審查和修訂其現行的紙質和電子檔案的保管期限表。許多機構的檔案保管期限表過于陳舊，有些甚至可以追溯到20世紀70年代，且沒有涵蓋以多種形式形成的檔案或已從紙質轉換為電子格式的檔案。聯邦應急管理局、住房和城市發展部、小企業管理局、美國陸軍工程兵團仍在使用20世紀70—90年代的舊表。對于過去30年中新出現的一些檔案集、檔案類型和格式，需要用最新的檔案保管期限表加以規定。
各機構保管同一類型災害響應與恢復檔案的期限也有很大差異。受檢機構向NARA移交具有永久保存價值檔案的期限為文件辦結后的5～30年不等，移交具有定期保存價值檔案的期限為文件辦結后的2～75年不等。機構需要根據其在災害響應與恢復中的活動，對檔案保管與移交期限進行調整。雖然各機構根據災后有關業務和法律規定，需要設定不同的檔案保管期限，但通過協調制定統一的檔案保管期限和處置方案，將完善聯邦災害響應與恢復活動的問責制，促進檔案開放利用，并有利于持續將具有永久保存價值的檔案移交NARA。
另一個緊迫的問題是，各機構需要審查和修訂檔案保管期限表的實施細則。一些機構雖然制定了檔案保管期限表，但將災害響應與恢復檔案的保管期限認定為永久，而將所有其他檔案的保管期限認定為定期。在大多數情況下，機構并沒有在其政策或程序中明確說明參與災害響應與恢復的工作人員或管理災害響應與恢復檔案的人員在災后如何鑒定檔案的保管期限是永久還是定期，以及應該如何執行檔案保管期限表。
建議1：所有機構必須審查并在必要時制修訂災害響應與恢復檔案保管期限表。
建議2：使用檔案保管期限表對檔案保管期限進行鑒定的機構必須明確鑒定標準和程序。
建議3：機構的檔案管理方案必須包含內部控制措施，以便配合災害響應與恢復活動，審查經批準的檔案保管期限表的執行情況，并確保根據機構規定、業務要求或國家利益，充分捕獲和保存相關檔案。
3. 電子檔案管理要求
聯邦機構在參與災害響應與恢復的過程中使用各種電子工作流和電子信息系統，包括事件管理系統、借貸系統、捐贈系統，以及諸如應急供電系統等專門系統。應急供電系統被衛生和公共服務部防備和響應助理辦公室用來跟蹤在災害中因失去電力而處于危險之中的健康人群。參與災害響應與恢復的機構目前正在努力提高電子工作流和電子信息系統的互操作性和互聯性。NARA發現，在大多數情況下，檔案管理工作沒有與災害響應與恢復電子信息系統、應用程序和工作流的開發工作相結合。
調查結果5：適用于電子信息系統（EIS）的災害響應與恢復檔案保管期限表目前仍處于未研發或滯后狀態，這不僅會影響檔案的鑒定與處置，還會影響災害響應與恢復電子信息系統的需求集成、開發設計和維護
近年來，受檢機構一直在開發和使用電子信息系統與應用程序，以便開展日趨復雜的災害響應與恢復工作。然而，各機構的檔案管理部門與人員并沒有參與上述系統的開發。
檔案管理工作與參與開發災害響應與恢復電子信息系統的首席信息官辦公室（OCIO）工作或IT程序進行集成，對于適當調度系統及其數據至關重要。調查發現，檔案管理部門不僅在電子信息系統開發伊始沒有參與其中，而且直到系統開發工作完成也沒有提出過系統需求。缺乏協作將直接影響機構檔案管理參與系統調度，以及參與災害響應與恢復電子信息系統的遷移或停用。
調查發現：只有美國林務局的檔案保管期限表專門對災害響應與恢復的電子信息系統、應用程序進行了規定。此外，一些機構計劃開發單獨的災害響應與恢復系統，開發工作正處于計劃審查階段，但仍有機構沒有此項計劃。總體來說，大多數機構還沒有更新或創建災害響應與恢復電子信息系統工作方案。
調查發現：只有美國林務局的檔案保管期限表專門對災害響應與恢復的電子信息系統、應用程序進行了規定。此外，一些機構計劃開發單獨的災害響應與恢復系統，開發工作正處于計劃審查階段，但仍有機構沒有此項計劃。總體來說，大多數機構還沒有更新或創建災害響應與恢復電子信息系統工作方案。
無法對災害響應與恢復電子信息系統進行編目和調度，就會使機構面臨數據丟失的風險，無法向聯邦政府和公眾提供有用的信息，并阻礙預算管理局和NARA《電子文件和電子檔案轉型（M—19—21）》有關目標的實現。該目標曾指出，所有由機構創建和保管的檔案必須符合NARA檔案保管期限表的規定，而且機構的業務實踐從傳統流程過渡到電子化工作流程時，必須更新檔案保管期限表。
建議1：在遵從聯邦法規的前提下，按照政策、程序將機構檔案管理模塊集成到災害響應與恢復電子信息系統中。
建議2：根據政策和程序，機構檔案管理部門必須定期對災害響應與恢復電子信息系統進行檢查。
建議3：還沒有災害響應與恢復電子信息系統的機構必須制定方案開發系統。
調查結果6：各機構沒有在災害響應和恢復期間和事后為模擬和非結構化電子文件處置提供支持
參與災害響應與恢復的機構保存了災害響應與恢復檔案，但大多數機構沒有按照聯邦法規的要求對檔案進行管理，以確保只有授權人員可以處置檔案，并為最終移交提供便利。有效跟蹤和控制災害響應與恢復期間形成的檔案，有助于準確記錄機構開展的活動。機構在災后對文件進行有效的收集、歸檔和管理，有助于將災害發生地的單位、地區辦事處、應急總部全面納入機構檔案管理，并確保其全程參與。
災害響應與恢復過程中形成的檔案數量龐大、存在重復，而且以多種形式保存。受檢機構往往以模擬或電子形式將檔案存儲在不同媒體介質、不同場所。這些檔案被存儲在官方存儲器、共享存儲器或微軟提供的協作平臺Sharepoint內。在某些情況下，這些檔案會在存儲器中保存長達數十年，但機構沒有采取任何長期保存措施來保障其長期具有可讀性。甚至還有些機構仍然將檔案以紙質形式堆放在庫房。
在檔案的保存上，基于文件副本的云共享訪問服務模式較為普遍。幾乎所有檔案管理員都提及，他們難以確保災害響應與恢復檔案的長期保存，無法按照《信息自由法》（FOIA）的要求對其進行跟蹤，并且難以對這些檔案進行處置。值得一提的是，有3家機構正在努力開發電子檔案管理系統（ERMS），但目前仍處于開發階段。
有了如此眾多可用的檔案保存機制，各機構必須出臺準確的檔案保管期限表和移交檔案清單目錄，以便適時查找所需檔案。在檢查過程中NARA還發現，有些機構并沒有妥善保管移交檔案清單目錄，甚至有的機構連編制目錄的計劃都沒有。
由于缺乏政策支持，機構在保存該類檔案時選擇延長保管期限，從而暫緩檔案處置的進度。此外，未將應歸檔文件存儲在聯邦檔案中心（Federal Records Center）（譯者注：由NARA設立和運行），會影響機構識別并移交具有永久保存價值的檔案。
建議1：各機構檔案管理部門必須出臺有關政策和程序，以建立和維護災害響應與恢復檔案的政策支持機制。
建議2：機構必須對各種形式檔案的保管期限表和移交檔案清單目錄進行更新。
建議3：機構必須按照NARA公布的檔案保管期限表對災害響應與恢復檔案進行處置。
調查結果7：缺少明確程序來捕獲災害響應和恢復中由政府、個人移動設備、社交媒體平臺形成的各種文件
在災害響應與恢復過程中，出于提高效率或方便操作等原因，工作人員之間、機構之間、地方政府和公眾之間往往使用手機、筆記本電腦和平板電腦等各種移動設備和社交媒體應用程序進行通信。
各機構負責管理由短信、加密通信、即時通訊以及社交媒體直接創建的文件和各機構開展應急響應和恢復工作形成的社交媒體信息，這些被定義為聯邦文件。為協助各機構開展工作，NARA早在2014年2月和2015年2月的兩份公告（Bulletin 2014—02、Bulletin 2015—02）中就提供了電子通信和社交媒體文件管理的指導策略。
本次受檢機構都制定了涉及電子郵件、個人移動設備、社交媒體平臺的文件檔案管理政策，大多數要求在適當的機構文件管理系統中獲取政務信息。在災害響應與恢復中，一些機構建立了從公共服務器捕獲信息的程序，但這也只基于本地基礎設施，沒有實現整個機構的統一應用。災害響應與恢復程序僅限移動設備使用，而沒有提供存儲說明，也沒有關于恢復聯邦文件信息的指導。尤其在個人設備上創建有關聯邦文件時需要特別注意。
建議1：災害響應與恢復期間使用移動設備和社交媒體平臺的策略，必須包含從創建、維護文件到移交至機構檔案保存系統的說明。
關于災害響應與恢復檔案管理注意事項
美國國家檔案館
通過國家應急響應機制和國家災害恢復機制，美國應急管理局在重大事故的災害響應與恢復中充當協調機構，并通過國家事故管理系統等工具向其他機構分配任務。然而，在這些事件處理過程中，既沒有針對檔案管理活動的協調機構，也沒有總體層面上的聯邦災害響應與恢復政策或指南，這就無法確保參與災害響應與恢復活動的聯邦機構能夠正確獲取并保存檔案。因此，不同機構在災害響應與恢復中捕獲的檔案可能有所不同，并且這些檔案有不同的處置措施和保管期限。這不利于公眾獲取災害響應與恢復檔案、檔案保存以及將具有永久保存價值的檔案移交NARA。盡管基于法律、業務或其他法定需求，機構出于維護自身利益會妥善保管檔案，但在單個部門或機構聯盟領導下協調關于災害響應與恢復檔案管理的政策和程序、通過分享最佳實踐或解決共性問題加深彼此間合作也是至關重要的。美國林務局參與了國家野外火災協作組，協作組制定了跨機構的檔案管理計劃與指南，并組織了相關培訓。在參與減災行動的所有聯邦機構中建立這樣一個組織被視為是最佳做法。
盡管NARA不能正式要求參與國家應急響應機制和國家災害恢復機制的機構建立這樣一個聯合體，但NARA真誠地為在災害響應與恢復中發揮作用的機構提出以下建議：
（1）至少應在國家應急響應機制和國家災害恢復機制中指定一個協調機構，以監督和檢查聯邦機構在災害響應與恢復中的檔案管理活動，并將檔案管理納入災害響應與恢復指南，如國家事件管理系統。
（2）作為聯邦災害響應與恢復活動的協調機構，應急管理局應采取初步措施，建立一個跨機構的聯合體，共同商討災害響應與恢復檔案管理要求。
（3）參與災害響應與恢復活動的部門和機構聯合體應審核當前的檔案保管期限表，以盡可能地確保相似的檔案有相同的處置措施和保管期限。
（4）NARA將探索編制通用的災害響應與恢復檔案保管期限表。
總結
2018財年，美國官方公布其領土上發生了124起災害和61起重大災害。其中14起災害的損失超過10億美元。僅野外火災就耗資240億美元，造成100多人死亡，1.85多萬所房屋被毀。美國國家海洋和大氣管理局估計，2018年所有災害響應與恢復的成本超過910億美元。
災害發生的頻率和規模不斷增加，使得聯邦政府必須充分記錄其在災害發生期間和之后的應對活動。對聯邦政府來說，準確記錄傷亡人數、財產損失、物資成本、救災人員調動及部署等情況并保存相關檔案至關重要。這些記錄聯邦機構在災害響應與恢復期間和之后活動的檔案對于保護雇員和公民權益來說同樣至關重要。
盡管本報告僅側重于災害響應與恢復檔案管理，但也應當對審查檔案管理的條件進行規定。根據《美國聯邦法規》第36卷12章B部分的要求，維護現行政策和程序、檔案保管期限表、移交檔案清單目錄、處置措施以及在電子信息系統中納入檔案管理要求等，都是機構檔案管理工作的一部分。在災害響應與恢復過程和后續工作中，其相應的檔案管理必須包含在7個受檢機構的總體檔案管理項目中，就像這些機構都要參與災害響應與恢復一樣。
通過采納本報告提出的建議，這些機構不僅可以改進其災害響應與恢復檔案管理實踐，還將改進其總體的檔案管理工作。
譯者單位：中國人民大學信息資源管理學院、國家檔案局、國家檔案局檔案干部教育中心
圖片來源：作者提供
