2020年6月20日，十三屆全國人大常委會第十九次會議審議通過了修訂后的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新修訂的《檔案法》），并于2021年1月1日起實施。這是為了適應推進國家治理體系和治理能力現代化需要，國家對《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）的一次全面修訂，是檔案法治體系建設的一項具有里程碑意義的成果，對推進新時代檔案工作必將產生重大而又深遠的影響。
最大亮點
從修改的內容看，新增“檔案信息化建設”一章，可謂是此次修訂分量最重的部分，也是新修訂的《檔案法》的最大亮點。
第一，關于檔案信息化建設的明確規定前所未有。此前《檔案法》從未就檔案信息化建設作出明文規定，只是在第十三條規定“采用先進技術實現檔案管理的現代化”，其中隱含了檔案信息化建設的要求。在前兩次修改中，也沒有涉及檔案信息化的內容。新修訂的《檔案法》新增“檔案信息化建設”一章，共7個法條，涵蓋政府責任、規劃、信息系統建設、電子檔案法律效力、電子檔案管理、電子檔案接收、數字檔案館建設和檔案數字資源共享利用等檔案信息化建設各方面，修改力度之大可謂前所未有。
第二，實踐的緊迫性前所未有。從現實情況看，《檔案法》的原有規定與檔案信息化建設實踐特別是電子檔案管理利用實踐相比已經大大滯后，迫切需要從法律層面提供更高層次的制度保障。在政務服務領域，隨著“一網通辦”“一證通辦”等的推進，電子簽名、電子印章、電子證照、電子檔案廣泛應用，電子化單軌制成為大趨勢；在司法領域，法院在調查取證和審判過程中采用電子文件、電子檔案等電子數據作為證據已屢見不鮮。2019年12月發布的《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》明確規定了網絡平臺發布的信息、通信信息、電子交易記錄、文檔、圖片、音頻、視頻等電子數據可以作為訴訟證據；在經濟領域，隨著電子商務的推進，電子合約、電子票據廣泛應用，會計核算電子化成為趨勢。2015年12月，新修訂的《會計檔案管理辦法》規定，滿足一定條件的電子會計資料可僅以電子形式保存，形成電子會計檔案；在檔案工作領域，近年來，檔案信息化建設持續推進，數字檔案館（室）建設如火如荼，電子文件歸檔和電子檔案管理“單套制”“單軌制”實踐探索取得突破。
第三，關注度之高前所未有。此次修訂中，在相關的討論會和征求意見會上，各方對檔案信息化建設特別是電子檔案管理問題關注度是最高的，提的意見建議往往是最集中的，觀點碰撞也是最為激烈的。這種關注不僅是在檔案界，其他領域同樣也十分關注。如浙江某互聯網不動產登記中心，已經實現了不動產登記的全程網辦，也已經歸檔形成了完整的電子檔案，但他們仍然同時打印全套紙質材料歸檔，這也就是我們所說的“雙套制”。這樣做的原因是不動產涉案值太大，一旦產生行政訴訟，電子檔案的法律效力是個需要關注的問題。
背景分析
1. 檔案載體面臨“百年未有之大變局”
從紙質到數字，變的不僅是載體，還有記錄方式和使用檔案的方式。這次新冠疫情防控中使用的個人健康碼就充分體現了這種變化：它是根據個人行為實時變化，因此無法直接記錄在紙張上；有別于傳統的書寫記錄方式，它是個人行為數據與其他相關數據（如個人基本信息、行動軌跡、新冠病毒感染者信息、民航信息、高鐵信息等）的集成與關聯；不再是對檔案、記錄的直接利用，而是在數據治理（檔案數據化）的基礎上，基于移動互聯網和后臺大數據分析的一種智慧應用。
2. 黨中央、國務院的新要求
2003年5月，習近平同志在浙江省檔案局（館）考察時曾經指出，“檔案工作正在走向依法管理、走向開放、走向現代化”。“要提高檔案信息化水平，運用現代化技術做好檔案管理工作”。“要在實施‘數字浙江’、推進電子政務的過程中，把檔案工作納入其規劃，統籌考慮”。黨的十八大以來，習近平總書記多次就網絡強國、數字中國建設作出重要指示，如“沒有信息化就沒有現代化”，“我們必須敏銳抓住信息化發展的歷史機遇”，“發揮信息化對經濟社會發展的引領作用”等。李克強總理在《政府工作報告》中專門強調，“對于法規不健全而造成的一些地方推行電子檔案認定使用難、跨地區辦理難問題，要抓緊清理修改相關法律法規”。
黨中央、國務院的新要求還體現在近年來頒布的政策法規之中。如2014年，中辦、國辦印發的《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》提出，“把檔案信息化納入本單位信息化建設整體規劃，統一部署、同步實施，確保檔案部門實現對電子文件形成、積累和歸檔的全程監督指導”；2019年，中辦、國辦印發了一系列黨政機關電子公文處理的相關辦法，明確了電子公文歸檔的新要求；國務院第716號令《關于在線政務服務的若干規定》明確要求，“政務服務機構應當對履行職責過程中形成的電子文件進行規范管理，按照檔案管理要求及時以電子形式歸檔并向檔案部門移交。除法律、行政法規另有規定外，電子文件不再以紙質形式歸檔和移交”。同時規定“符合檔案管理要求的電子檔案與紙質檔案具有同等法律效力”。
黨中央、國務院的新要求還集中體現在檔案治理體系和治理能力現代化的目標要求上。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。2019年10月，黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》。毫無疑問，檔案治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的一個重要方面。2019年12月，中共中央辦公廳副主任陳世炬在全國檔案工作暨表彰先進會議上指出，“要強化法治理念，加快推進檔案治理體系建設”。檔案治理現代化的核心要義就在于通過法律制度建設來推進檔案管理現代化，這無疑為《檔案法》的修訂指明了方向和重點。
3. 突出問題亟須解決
(1)認識問題
一是對檔案信息化的重要性認識不足。表現為各級政府、黨政機關以及檔案部門自身對檔案信息化建設重視不夠，造成政府（部門）信息化與檔案信息化脫節，檔案信息化與檔案業務工作脫節，“兩張皮”現象比較普遍。二是對電子檔案認識有偏差。表現為認為形成的電子數據不是檔案，不需要檔案部門管理；認為電子檔案不可靠、不可信，沒有想辦法把電子檔案管起來；認為電子檔案就是檔案，沒什么特殊性，不需再作特別的規定。
(2)實踐問題
一是檔案信息化建設總體滯后。從政府角度看，由于認識所限，沒有把檔案信息化統籌到政府信息化大局之中，檔案信息化建設或被遺漏掉，或被邊緣化；從檔案部門角度看，存在著沒有超前謀劃、沒有主動融入的問題，導致有些地方和部門的檔案信息化建設舉步維艱。二是電子文件不歸檔、電子檔案失管現象時有發生。辦公自動化系統、業務系統沒有電子文件歸檔功能的情況不在少數，電子檔案管理缺乏系統平臺支撐的情況比較普遍，數字檔案館（室）建設總體滯后，從而導致電子文件不歸檔、電子檔案失管的問題難以解決。三是電子檔案認定難、使用難。電子檔案標準不健全、管理不規范、法律效力不明確等問題比較突出，電子檔案的真實性、可靠性難以保障，跨部門、跨區域一體化應用平臺建設滯后，導致電子檔案共享利用難以充分實現。
條文解析
新修訂的《檔案法》新增檔案信息化建設規定的主要內容包括3個方面：一是明確了政府的責任，二是明確了電子檔案法律效力，三是明確了檔案信息化建設的內容。
新修訂的《檔案法》第三十五條規定：“各級人民政府應當將檔案信息化納入信息化發展規劃，保障電子檔案、傳統載體檔案數字化成果等檔案數字資源的安全保存和有效利用。檔案館和機關、團體、企業事業單位以及其他組織應當加強檔案信息化建設，并采取措施保障檔案信息安全”。這是對政府和相關單位檔案信息化責任的規定，針對的是檔案信息化建設難以納入政府信息化整體規劃、檔案信息化建設項目立項難融入難、檔案數字資源保管存在安全隱患、檔案數字資源開發利用成效不明顯等現實問題。此規定明確了政府在檔案信息化建設方面的法定責任，體現了信息化建設“規劃先行、整體規劃”的理念以及保障檔案數字資源的安全保存和有效利用的目標導向。
第三十六條規定：“機關、團體、企業事業單位和其他組織應當積極推進電子檔案管理信息系統建設，與辦公自動化系統、業務系統等相互銜接”。這是對檔案信息化相關系統平臺建設的規定，針對的是電子檔案管理無系統支撐、辦公自動化系統和業務系統沒有電子文件歸檔功能、系統之間不“互聯互通”等突出問題。系統平臺是電子檔案管理的物質基礎條件，目前，電子檔案管理信息系統建設有3種模式，即政府統建、檔案部門統建、機關企事業單位自建。該規定中電子檔案管理信息系統建設要與辦公自動化系統、業務系統等相銜接的規定十分重要，“相銜接”的實質就是“互聯互通”，就是要網絡通、數據通、業務通。有了系統間的“互聯互通”，電子檔案就可以從生產系統（辦公自動化系統、業務系統）傳輸到保存利用系統（電子檔案管理信息系統），所以這里隱含了電子文件歸檔的要求。實踐中，“互聯互通”有2種方式：一種是電子檔案管理信息系統成為辦公自動化系統或業務系統的一個模塊；另一種是電子檔案管理信息系統是一個獨立系統，通過接口與辦公自動化系統、業務系統相連通。
第三十七條規定：“電子檔案應當來源可靠、程序規范、要素合規。電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用。電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會同有關部門制定”。明確了電子檔案的基本要求和法律地位，是該章最重要的規定。針對的是電子檔案管理不到位、電子檔案的法律效力不被認可、電子檔案無法作為憑證使用、“雙套制”管理現象普遍存在等現實問題。規定了電子檔案的基本要求，來源可靠是指通過元數據和電子印章、數字簽名、數字技術、時間戳等技術可驗證其來源；程序規范是指歸檔、移交接收、長期保存等環節及其檢測等流程管理規范，確保電子檔案的內容、邏輯結構和背景信息與形成時的原始狀況相一致；要素合規是指電子檔案的內容、結構和背景信息等要素符合規范要求。同時，針對電子檔案從形成直至銷毀的全過程管理實踐中存在著許多具體的專業性、技術性問題，為了達到法律規定實施的專業性、技術性方面的要求，需要國家檔案主管部門會同有關部門制定相應的部門規章。
第三十八條規定：“國家鼓勵和支持檔案館和機關、團體、企業事業單位以及其他組織推進傳統載體檔案數字化。已經實現數字化的，應當對檔案原件妥善保管”。針對的是有的檔案館和單位檔案數字化進展不快、檔案資源無法共享以及對數字化后傳統載體檔案原件如何處置不明確的問題。這一規定旨在鼓勵和支持檔案館和機關、團體、企業事業單位加快推進傳統載體檔案數字化和檔案資源利用網絡化。
第三十九條規定：“電子檔案應當通過符合安全管理要求的網絡或者存儲介質向檔案館移交。檔案館應當對接收的電子檔案進行檢測，確保電子檔案的真實性、完整性、可用性和安全性。檔案館可以對重要電子檔案進行異地備份保管”。針對的是電子檔案進館緩慢、已進館的電子檔案質量不高、移交接收過程存在安全隱患、安全備份缺失等實際問題。這一法律規定旨在引導規范“增量電子化”工作。關于檔案館應當對接收的電子檔案進行檢測的規定，旨在保證進館電子檔案的質量，實質是通過技術手段檢查電子檔案是否符合來源可靠、程序規范、要素合規的基本要求。主要是對電子檔案真實性、完整性、可用性、安全性的檢測，具體可按照《文書類電子檔案檢測一般要求》（DA/T 70—2018）執行。對重要電子檔案進行異地備份保管的規定，有利于提高電子檔案安全保存的能級。
第四十條規定:“檔案館負責檔案數字資源的收集、保存和提供利用。有條件的檔案館應當建設數字檔案館”。這是對檔案館信息化責任與內容的規定，主要針對各級各類檔案館普遍存在的檔案數字資源建設進展不快、檔案數字資源的保存存在安全隱患、檔案數字資源開發利用力度不大和數字檔案館建設總體滯后等現實問題。數字檔案館是檔案館履行檔案數字資源收、管、存、用職責所必需的系統平臺。這一規定為推進數字檔案館建設提供了法律依據。
第四十一條規定:“國家推進檔案信息資源共享服務平臺建設，推動檔案數字資源跨區域、跨部門共享利用”。這是對檔案數字資源共享利用的規定，主要針對信息孤島現象比較普遍、檔案數字資源共享難、群眾用檔難等現實問題。檔案信息化系統平臺建設經歷了從單機系統、網絡系統、跨系統平臺到跨部門平臺（館室一體化平臺）、跨區域平臺（館際一體化平臺）的過程。推進檔案數字資源共享利用，就需要建設跨層級、跨區域、跨部門的一體化平臺，甚至是全國性的一體化平臺，而這樣的一體化平臺需要加強頂層設計，要從國家層面推動。
作者單位：浙江省檔案館
