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檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《檔案館應(yīng)急管理規(guī)范》（DA/T 84—2019）于2019年12月16日由國家檔案局發(fā)布，于2020年5月1日起實(shí)施。它是國內(nèi)第一部從管理視角針對檔案館突發(fā)事件應(yīng)對加以規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，旨在提高檔案館應(yīng)急管理能力，規(guī)范檔案館突發(fā)事件預(yù)防、控制、搶救與恢復(fù)等各項(xiàng)工作，以最大限度降低突發(fā)事件對檔案館與檔案的損害。

編制背景

突發(fā)事件的發(fā)生，不僅危害社會安全，而且給檔案安全帶來嚴(yán)重破壞，給檔案館帶來嚴(yán)重?fù)p失。近年來，巴黎圣母院、巴西博物館等世界著名文化機(jī)構(gòu)的火災(zāi)事故給世界文化遺產(chǎn)帶來了無法彌補(bǔ)的損失。我國檔案館必須未雨綢繆，做好應(yīng)急管理工作，提升檔案館應(yīng)對突發(fā)事件的能力，保障檔案安全。我國檔案部門一直非常重視檔案安全保護(hù)，國家檔案局始終強(qiáng)調(diào)把“確保檔案絕對安全放在首要位置”，并于2018年發(fā)布了《檔案館安全風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)體系》，2019年1月印發(fā)了《關(guān)于深入開展檔案安全檢查的緊急通知》，要求各地檔案館切實(shí)采取有效措施防控風(fēng)險(xiǎn)，做好應(yīng)急工作。在此背景下，《檔案館應(yīng)急管理規(guī)范》出臺，指導(dǎo)各級各類檔案館有計(jì)劃、有步驟、有依據(jù)地推進(jìn)檔案館應(yīng)急管理工作，提升應(yīng)急管理水平。

編制依據(jù)與適用范圍

1. 編制依據(jù)

標(biāo)準(zhǔn)編制過程中，主要 依 據(jù)和參考了《信息安全技術(shù) 信息安全事件分類分級指南》（GB/Z 20986—2007）、《信息安全技術(shù) 信息系統(tǒng)災(zāi)難恢復(fù)規(guī)范》（GB/T 20988—2007）、《信息安全技術(shù) 信息安全應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃規(guī)范》(GB/T 24363—2009)、《建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范》（GB/T 50016—2014）、《檔案信息系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)規(guī)范等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范》（DA/T 56—2014）、《檔案保管外包服務(wù)管理規(guī)范》（DA/T 67—2017）、《地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估規(guī)范》（DZ/T 0286—2015）等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，及國家檔案局頒布的《檔案館安全風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)體系》（2018）、《檔案館防治災(zāi)害工作指南》（2010）和《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》（2008）等相關(guān)文件，以及《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》與《國家網(wǎng)絡(luò)安全事件應(yīng)急預(yù)案》等相關(guān)國家法律法規(guī)。除此之外，標(biāo)準(zhǔn)編制過程還充分結(jié)合檔案館組織機(jī)構(gòu)特點(diǎn)、檔案館安全與應(yīng)急管理工作實(shí)踐，使標(biāo)準(zhǔn)更具科學(xué)性、針對性與實(shí)用性。

2. 適用范圍

檔案館應(yīng)急管理是指“檔案館為有效預(yù)防、控制和處理突發(fā)事件而采取的預(yù)警、響應(yīng)、處置與救援、善后處理等系列行為措施。”該標(biāo)準(zhǔn)對檔案館應(yīng)急管理原則、組織機(jī)構(gòu)及職責(zé)任務(wù)、預(yù)警內(nèi)容與管理、應(yīng)急管理內(nèi)容與方法、管理保障等內(nèi)容進(jìn)行了詳盡的闡釋與規(guī)定，為檔案館應(yīng)急準(zhǔn)備、預(yù)警、響應(yīng)與搶救處置等工作提供了規(guī)范化的指導(dǎo)與參考，適用于全國各級各類檔案館的應(yīng)急管理工作。

部分內(nèi)容解讀

該標(biāo)準(zhǔn)主要由應(yīng)急管理原則、組織機(jī)構(gòu)及職責(zé)、風(fēng)險(xiǎn)管控，以及管理內(nèi)容與方法等核心部分組成。

1. 應(yīng)急管理原則

我國各級各類檔案館應(yīng)急管理工作需要遵循共同的原則，規(guī)范第四章提出5條原則。

第一，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、明確職責(zé)”。為了提升檔案館應(yīng)對突發(fā)復(fù)雜事件的能力，檔案館應(yīng)急管理工作應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，做到統(tǒng)分有度。標(biāo)準(zhǔn)5.1規(guī)定了“各檔案館應(yīng)該建立檔案館應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由館長作為領(lǐng)導(dǎo)小組的第一責(zé)任人”，以保證檔案館應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)威性。標(biāo)準(zhǔn)5.2明確規(guī)定了檔案館應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)急管理各個環(huán)節(jié)的分工與具體工作職責(zé)，保證有序高效完成日常與應(yīng)急狀態(tài)下的應(yīng)急管理工作。

第二，“及時報(bào)告，信息暢通”。檔案館應(yīng)做好突發(fā)事件相關(guān)信息的“上傳下達(dá)”。檔案館有責(zé)任將預(yù)警信息、災(zāi)害信息以及應(yīng)急響應(yīng)與處置信息及時上報(bào)給所屬地的檔案行政管理部門以及應(yīng)急管理部門，以得到及時全面的監(jiān)督、指導(dǎo)與幫助。

第三，“以人為本，人、檔兼顧”。檔案館突發(fā)事件可能造成多種損失，檔案館應(yīng)急管理工作要堅(jiān)持“先救人，后救物”原則，把保障檔案館工作人員的生命安全作為出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。在保障檔案館工作人員人身安全基礎(chǔ)上，竭盡全力搶救館藏檔案。標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)“以人為本”，充分體現(xiàn)了對檔案館工作人員的人文關(guān)懷。

第四，“系統(tǒng)聯(lián)動，密切協(xié)同”。該原則規(guī)定了檔案館應(yīng)急管理工作的主體。檔案館應(yīng)急管理工作應(yīng)該以本級檔案館為主，在應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下開展。與此同時，應(yīng)該與屬地相關(guān)部門加強(qiáng)聯(lián)系與合作，建立協(xié)同應(yīng)急機(jī)制，有效利用與共享人力、信息、物資資源，共同應(yīng)對突發(fā)事件。

第五，“防護(hù)結(jié)合，以防促管”。該原則明確了檔案館應(yīng)急管理工作中日常風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與應(yīng)急管理工作之間的辯證關(guān)系。檔案館應(yīng)急管理工作應(yīng)該貫穿檔案館日常管理工作始終，“預(yù)防”與“應(yīng)對”必須有效結(jié)合。“防”的工作，是為了減輕“管”的壓力，以促進(jìn)應(yīng)急管理能力提升。

2. 風(fēng)險(xiǎn)管控

該章分為4節(jié)，從預(yù)測評估、預(yù)警分級、預(yù)警監(jiān)測與預(yù)警發(fā)布與處置4個方面對檔案館的風(fēng)險(xiǎn)管控工作加以規(guī)定，從而確保檔案館在警報(bào)來臨時有的放矢，實(shí)現(xiàn)快速反應(yīng)與處置。

風(fēng)險(xiǎn)管控是檔案館防范突發(fā)事件發(fā)生的前提和基礎(chǔ)。標(biāo)準(zhǔn)6.1規(guī)定檔案館風(fēng)險(xiǎn)識別要素，建議參照國家檔案局2018年頒布的《檔案館安全風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)體系》中的一、二、三級指標(biāo)執(zhí)行。檔案館對風(fēng)險(xiǎn)實(shí)時監(jiān)測時可以依據(jù)6.2的級別適度進(jìn)行，避免預(yù)警響應(yīng)不足或者過度。特別說明的是，一級預(yù)警中有關(guān)自然災(zāi)害的發(fā)生，由于影響與危害極其嚴(yán)重，超出檔案館駕馭范圍，務(wù)必參照國家、屬地氣象等部門發(fā)布的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

3. 管理內(nèi)容與方法

該章是檔案館應(yīng)急管理工作的具體管理內(nèi)容與方法，是標(biāo)準(zhǔn)的核心部分。

（1）應(yīng)急預(yù)案管理

應(yīng)急預(yù)案是“檔案館應(yīng)急管理工作的綱領(lǐng)性文件”。標(biāo)準(zhǔn)7.1對應(yīng)急預(yù)案的編制、備案與公布、相關(guān)培訓(xùn)以及應(yīng)急預(yù)案評估與修訂加以詳細(xì)規(guī)定。標(biāo)準(zhǔn)建議，應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容編寫應(yīng)參考國家檔案局編制的《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》與《檔案館防治災(zāi)害工作指南》。檔案館應(yīng)急預(yù)案一旦形成，應(yīng)“向?qū)俚貦n案行政管理部門備案”并及時公布。與此同時，檔案館應(yīng)急預(yù)案的編制需要定期合理修訂。

（2）應(yīng)急演練管理

應(yīng)急演練是檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案科學(xué)與否的有效方法之一。標(biāo)準(zhǔn)7.2提出“檔案館應(yīng)建立應(yīng)急演練制度”。為了增強(qiáng)檔案館應(yīng)對突發(fā)事件的實(shí)戰(zhàn)能力，驗(yàn)證和改善檔案館應(yīng)急預(yù)案的可行性與實(shí)效性，強(qiáng)化檔案館相關(guān)人員應(yīng)急處置工作的協(xié)同配合能力，檔案館必須加強(qiáng)應(yīng)急演練管理。對于檔案館內(nèi)部一般及重大突發(fā)事件，檔案館應(yīng)急演練主體是檔案館應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組及檔案館相關(guān)工作人員。而對于重大自然災(zāi)害突發(fā)事件的應(yīng)急演練，檔案館則應(yīng)聯(lián)合屬地政府相關(guān)部門共同進(jìn)行。對于演練形式，可以采取桌面演練、實(shí)戰(zhàn)演練等。演練完畢對預(yù)演進(jìn)行評估，針對發(fā)現(xiàn)的問題匯總形成報(bào)告。

（3）應(yīng)急組織管理

檔案館應(yīng)急管理工作順利開展的基礎(chǔ)是有健全的應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)。標(biāo)準(zhǔn)5.1規(guī)定檔案館應(yīng)建立應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組，檔案館應(yīng)急管理工作應(yīng)該以此為核心開展。同時，基于檔案館突發(fā)事件的復(fù)雜性以及檔案館應(yīng)急資源的有限性，標(biāo)準(zhǔn)7.3規(guī)定，檔案館應(yīng)該“與安全、消防、宣傳、保密、公安、武警、交通、地震、氣象、水利、衛(wèi)生等部門聯(lián)系”，與各方協(xié)同合作，共享各種應(yīng)急管理資源，爭取各方力量支持，以提升檔案館應(yīng)對突發(fā)事件的成效。

（4）應(yīng)急保障管理

檔案館應(yīng)急保障是檔案館應(yīng)對突發(fā)事件的基礎(chǔ)性工作。標(biāo)準(zhǔn)7.4主要從資金保障、人員保障、物資保障、通訊保障、技術(shù)保障5個方面對檔案館應(yīng)急保障管理進(jìn)行規(guī)定。檔案館應(yīng)當(dāng)為應(yīng)急管理工作預(yù)留專項(xiàng)資金，保障應(yīng)急準(zhǔn)備與應(yīng)急搶救與處置工作所需經(jīng)費(fèi)，在應(yīng)對重大、特別重大突發(fā)事件時，尋求屬地政府及社會支持；以館長為主要領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)急管理工作人員管理效率提升與擅長檔案搶救與保護(hù)、計(jì)算機(jī)等技術(shù)專家提供的技術(shù)支持缺一不可。除此之外，常見災(zāi)害的應(yīng)急搶救設(shè)施以及強(qiáng)有力的應(yīng)急通信技術(shù)支撐都是科學(xué)、高效處置檔案館突發(fā)事件的保障。

（5）應(yīng)急響應(yīng)管理

在檔案館宣布突發(fā)事件預(yù)警后，各檔案館要及時采取必要的響應(yīng)措施。標(biāo)準(zhǔn)7.5從應(yīng)急響應(yīng)分級、應(yīng)急響應(yīng)工作啟動、應(yīng)急處置3方面對檔案館應(yīng)急響應(yīng)管理工作進(jìn)行了明確規(guī)定。

標(biāo)準(zhǔn)7.5.1明確規(guī)定，依據(jù)檔案館突發(fā)事件預(yù)警級別，應(yīng)急響應(yīng)工作劃分為4個等級。需要注意的是，“發(fā)生預(yù)警級別為一級的自然災(zāi)害、特大火災(zāi)等時，聽從國家應(yīng)急管理部領(lǐng)導(dǎo)與指揮，按國家緊急狀態(tài)處置”。因?yàn)槠呒壱陨系牡卣稹⒓t色預(yù)警的暴雨、臺風(fēng)、高溫等自然災(zāi)害或者特大火災(zāi)等，其影響范圍之大、危害程度之深會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過檔案館的承受能力，必須“聽從國家應(yīng)急管理部領(lǐng)導(dǎo)與指揮，按國家緊急狀態(tài)處置”。檔案館啟動應(yīng)急響應(yīng)工作，先期處置可參照標(biāo)準(zhǔn)7.5.2.3執(zhí)行。標(biāo)準(zhǔn)7.5.3則從檔案搶救順序、應(yīng)急通信、處置期間部門間協(xié)調(diào)等方面對檔案館應(yīng)急處置過程提出明確要求，使檔案館在具體實(shí)踐中有章可循。

（6）恢復(fù)重建

標(biāo)準(zhǔn)7.6為檔案館應(yīng)對突發(fā)事件后期的恢復(fù)重建從突發(fā)事件后受損檔案搶救與保護(hù)、事故調(diào)查處理與后果評估、信息發(fā)布3方面予以規(guī)定。恢復(fù)重建是檔案館應(yīng)對突發(fā)事件進(jìn)行應(yīng)急管理的最后一個階段，也是檔案館提升應(yīng)急管理能力的重要階段，一方面保證受災(zāi)檔案的搶救修復(fù)質(zhì)量，將事件影響降到最小，一方面歸納總結(jié)，修改完善檔案館應(yīng)急預(yù)案，調(diào)整檔案館下一步的應(yīng)急管理工作目標(biāo)和任務(wù)。

作為我國檔案行業(yè)首部應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)施是我國檔案安全建設(shè)的主要組成，可有效促進(jìn)我國檔案館應(yīng)急管理工作走向科學(xué)化與規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理水平有效提升。

作者單位：河北大學(xué)管理學(xué)院、國家檔案局、中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院