當前，我國進入新一輪對外開放和推進“一帶一路”建設的新時期。在經濟全球化深入發展、區域經濟一體化加快推進的大背景下，我國企業加快實施“走出去”戰略，在境外“投棋布子”設立機構，對境外經營活動實施管理，其間形成的各種形式、載體的各類文件材料成為企業檔案資源體系的重要組成部分。本文就如何加強和改進新形勢下國有企業境外機構檔案管理工作進行探討，并提出對策建議。
工作現狀
經對我國部分政府部門、大型央企、金融機構境外檔案工作調研，發現我國境外機構檔案管理工作呈現以下特點：
1.檔案管理體制機制“松耦合”
初步建立了“統一領導、分級管理”的檔案管理體制和工作機制，即國內總部的檔案管理部門、境外業務（或機構）管理部門共同對境外機構檔案工作實施指導監督。境外機構負責本單位檔案業務工作的具體開展，其檔案人員多為兼職，或僅由業務經辦人開展檔案歸檔和保管工作。這種管理體制和工作機制盡管明確了基本的職責分工，但在實際運行中，管理架構比較松散，其管理效能主要體現為原則性指導，而非強制性約束。
2.檔案管理制度“寬容忍”
國家檔案局2005年出臺《關于加強駐外機構和境外企業檔案工作的意見》后，境外機構較多的大型央企、金融機構總部陸續制定了本單位境外機構檔案管理辦法，但由于考慮到境外法律法規和軟硬件環境差異等因素，制度要求普遍寬泛，具體操作性較差。
3.檔案業務建設“抓要害”
一是注重要件歸檔。傾向于將與資質、權利、資產、財務、“三重一大”議事決策以及合規經營有關的文件材料列入歸檔范圍。個別單位要求將特別重要的檔案材料運回國內向總部檔案部門移交。二是檔案保管集中少、分散多。少量特別重要檔案集中保管，大量檔案材料由經辦部門或經辦人員分散保存。保管條件差異大，專門檔案庫房配置少，采用檔案柜存放檔案較為常見。個別境外機構有將檔案寄存在外包服務機構的情況。三是嚴控檔案利用范圍。檔案僅供內部使用，不對外提供利用。四是重視檔案鑒定銷毀。保管期滿檔案經審批可以銷毀，按程序銷毀檔案不承擔法律責任。五是著重管理特殊環節。強調機構撤并、人員調整、突發事件時點檔案的處置，對日常性、過程性管理關注度不夠。
4.檔案信息化建設“自作為”
調研結果反映，不管是政府部門、還是“走出去”企業，國內總部對其境外機構檔案信息化建設基本不作要求。境外機構普遍沒有開發或購買功能齊全、成熟配套的檔案管理系統軟件，主要采用單機操作開展檔案工作；既有僅對檔案目錄電子化的，也有對檔案目錄和部分重要檔案掃描數字化的。
挑戰與機遇
1.問題與挑戰
從外部看，國際政治風險加大、經濟格局呈現大變革大調整態勢、部分國家系統性風險上升等影響著我國境外機構的人員、資產和財務安全，檔案管理工作作為一項基礎工作，在這種大環境下存在管理和操作風險。
從內部看，境外機構職能配置、軟硬件環境千差萬別，給檔案工作的集中統一規范管理增加了難度。一是境外機構性質及職能不同，其歸檔范圍和管理模式也不同。二是境外機構人員緊張，大多不具備設立專職檔案人員的客觀條件，往往一人身兼多職且流動性大，還欠缺檔案業務知識和技能。三是境外機構辦公場所極少自建或購置，多為臨時租賃，難以配置專門的檔案庫房和檔案設施設備。
2.機遇
新時期黨和國家對檔案工作提出新要求。一是中辦、國辦聯合印發《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》；二是國家檔案主管部門加大了對企業特別是金融企業、境外企業檔案工作的管理力度，先后出臺《企業文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規定》和《金融企業業務檔案管理規定》等一系列政策法規，為加強和改進境外機構檔案工作營造了良好的政策、法規環境。
國際業務的快速發展以及復雜的國際政治經濟形勢對加強境外檔案工作產生內在新需求。隨著我國企業“走出去”步伐的不斷加快，境外機構及其拓展的業務領域和規模將不斷加大，維護和保全境外資產安全和我方權益，防范政治、經濟、法律風險，將更加倚重檔案資料的憑證依據作用。同時，健全檔案資源安全治理體系，留存境外機構工作活動、經營發展史料，對檔案資料的齊全完整性提出更高需求。
措施與建議
完善檔案工作體制機制，落實檔案管理責任。在境外機構人員緊張情況下，檔案工作體制機制往往流于形式。因此，應將境外機構檔案工作納入機構職能配置和崗位職責分工，明確分管領導，歸口部門、檔案人員，經辦部門、經辦（歸檔）人員的責任。建立檔案工作有人管、有人做、有人查的聯動工作機制。
1.完善檔案規章制度，實現檔案管理依法合規
在遵從駐在國法律法規前提下，根據我國檔案法律法規和總部檔案規章制度，制定與自身實際契合的檔案管理制度，細化檔案收集、整理、歸檔、保管、利用、鑒定與銷毀、統計以及檔案信息化工作內容與流程，做到依法管檔、執行到位。
2.推進檔案電子化建設，促進檔案管理提質增效
企業總部已應用檔案系統的境外單位，如有單機版，境外機構可使用單機版對檔案實施電子化管理。如沒有成型的檔案系統可用，可在規范檔案門類、案卷目錄和卷內文件目錄格式基礎上，建立機讀目錄索引，通過掃描數字化實現紙質檔案的電子化管理，并建立目錄與原文的對應關系。除非重要并需要永久保管的檔案資料必須保管紙質件外，其他普通且保管期限為定期的檔案，可直接保管電子件，不需打印輸出紙質件；或在對定期保管的紙質檔案實施掃描數字化后，不再留存，以節約檔案存儲空間。
3.堅守檔案安全底線，構建人防、物防、技防“三位一體”的檔案安全工作新格局
面對政局不穩、經濟波動、治安混亂以及文化習俗不同等諸多復雜嚴峻形勢，境外機構要高度重視檔案安全工作，筑牢檔案安全防線。有條件的境外機構，應設立專門的檔案庫房，對重要檔案資料集中保管。特別重要的檔案原件應送回國內檔案部門保管。條件有限的境外機構，應明確專人將檔案資料專柜存放，安全可控。應定期開展檔案鑒定銷毀工作，對保管期滿且確無繼續保存價值的檔案資料，登記造冊，履行審批程序后兩人監銷并在銷毀清冊上簽字確認，銷毀清冊要歸入檔案永久保管。在信息網絡技術環境下，還要防范檔案信息損毀、失泄密風險。要制定檔案安全應急預案，遇有突發緊急情況能夠妥善處置。
4.加強精細化管理，深化細化檔案管理措施
一是細化檔案歸檔范圍。歸檔范圍是開展檔案資料收集積累的重要依據，應在機構設立時及時制定，并在職能調整和業務發展變化過程中予以不斷完善。制定時要考慮歸檔保存的檔案資料應確保境外機構內部控制建立與實施過程的可驗證性、滿足法律法規和監管要求、能夠全面反映境外機構的各項活動。經歸納，境外機構檔案歸檔范圍應包括但不限于：（1）境外機構設立的全套申請材料和相關批復文件、工商登記注冊公告文件、各類業務經營許可的全套申請材料及相關批復文件；（2）總部對境外機構重要人事任免文件、對境外機構下發的授權書；總部專門針對境外機構下發的批復、通知、意見等文件材料；（3）與境內外監管（審計）機構往來的各類重要文件：監管機構下達的檢查（審計）通知書、現場或非現場檢查(審計)活動中形成并提交的全套文件材料、監管（審計）機構下發的檢查意見書及境外機構針對檢查（審計）意見書形成的整改報告等；（4）境外房產、設備、物品、服務購買或租賃的合同、協議等文件材料；（5）根據駐在國相關要求報送的各類財務報表、繳稅證明、申請、報告等文件材料；（6）境外機構內部管理過程中形成的重要文件材料；（7）境外機構形成的重要聲像、實物檔案資料。
二是深化歸檔關鍵時點管理。歸檔是一項基礎工作，也是各類文件材料全生命周期中的最后一個環節，容易被忽視或遺漏。因此，除了建立歸檔工作機制、制訂歸檔計劃外，還要注重在關鍵時點突出強調歸檔工作。包括：（1）歲末年初，要集中全面清理一次應歸檔文件材料，確保應歸盡歸，“顆粒歸倉”。（2）在機構調整、人員變動時，要把文件檔案資料交接作為一項規定動作，且必須辦理交接手續，紀實留痕，確保文檔資料去向清楚。（3）在開展機構、人員考核評價、稽核審計時，應把檔案工作列入檢查監測內容，既可以對檔案工作進行專項檢查，也可以通過在業務審計、任職審計時調閱檔案資料發現問題，予以揭示，責令整改。
三是企業總部加大對境外機構檔案工作的指導和管理力度，必要時直接參與檔案管理工作。（1）建立健全境外機構檔案工作備案、報告和統計制度，定期收集境外機構檔案目錄索引，全面掌握境外機構檔案管理情況。（2）加大檔案業務培訓力度，通過現場指導、視頻交流、下發手冊等多種方式的立體多維度培訓，提升境外機構員工檔案意識和歸檔自覺性，建設一支具備檔案專業素質、忠誠可靠的檔案人員隊伍。（3）必要時赴境外機構開展檔案工作專項巡視檢查、指導，督促整改。（4）主動參與對撤銷的境外機構的檔案處置工作，可直接接管撤銷機構的檔案。
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作者單位：國家開發銀行
