中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（以下簡稱《規劃》）提出，“全面推進檔案治理體系和檔案資源體系、檔案利用體系、檔案安全體系建設”。這是在2014年《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》提出的“三個體系”，即覆蓋人民群眾的檔案資源體系、方便人民群眾的檔案利用體系、確保檔案安全保密的檔案安全體系的基礎上新增了“檔案治理體系”，從而發展為“四個體系”?！八膫€體系”是對“三個體系”的繼承和創新。檔案治理體系在“四個體系”中具有首位作用，是推動檔案事業高質量發展的基本動力和重要保障。
提出“檔案治理體系”的重要意義
第一，檔案治理體系是國家治理體系的重要內容。檔案治理體系是指以檔案部門為主導，社會組織和公民個人廣泛參與，在堅持民主、法治的原則下，對檔案及相關事務進行規劃、組織、協調和決策的一系列制度安排及運行過程的總和。“檔案工作是黨和國家工作中不可缺少的基礎性工作”，因此，檔案治理體系是國家治理體系的重要組成部分。推進檔案治理體系建設，要求檔案治理主體趨于多元參與、檔案治理模式強調互動運行、檔案治理過程突出民主決策、檔案治理能力要求穩步增強。檔案治理體系遵循國家治理體系的指導思想、基本原則和核心要義，使檔案制度與其他領域、行業的制度相互協調、相互促進、相互融合，共同構成中國特色社會主義制度體系。
第二，構建檔案治理體系是推進依法治檔的必然要求。習近平總書記強調，“堅持全面依法治國是中國特色社會主義國家制度和國家治理體系的顯著優勢”。依法治檔是檔案事業現代化的必由之路?！度珖鴻n案事業發展“十三五”規劃綱要》就提出，“十三五”時期實現“檔案治理法治化”，“基本形成較為完整的檔案法規標準、高效的檔案法治實施、嚴密的檔案法治監督、有力的檔案法治保障的檔案法治體系?！钡健笆奈濉睍r期，將其上升為檔案治理體系，其核心內涵和基本目標仍然是依法治檔。因此，《規劃》強調“堅持在法治軌道上推進檔案治理，不斷提高檔案工作法治化、規范化、科學化水平”。
第三，推進檔案治理體系建設是創新檔案工作的現實需要。現代社會，檔案作為重要的信息資源和獨特的文化遺產，其價值日益凸顯。檔案工作對于黨和國家各項事業的基礎性、支撐性作用更加突出。原有的“三個體系”主要從資源建設、檔案利用和安全保密方面，對“資源多樣化集成、利用便捷化服務、安全高效化防范”進行指引與規范。然而，隨著新興信息技術的廣泛應用，檔案工作環境、對象、內容發生深刻變化，這就迫切要求從整個國家、社會大環境審視檔案系統，加快檔案工作理念、模式和方法的變革和創新。《規劃》將檔案治理體系置于“四個體系”之首，既是強調其對整個國家、社會檔案事務進行頂層設計、制度安排的重要意義，又是應對當前檔案事業面臨的新機遇和新挑戰的現實需要。
檔案治理體系在“四個體系”中的首位作用
一者，檔案治理體系是“四個體系”之“基”，具有全局性、關鍵性的地位。“法者，治之端也”。健全和貫徹良好的檔案體制機制、法規制度、標準規范，是推進檔案事業健康發展的前提和基礎。檔案治理體系對其他三個體系具有引導、規范、促進作用。例如，推進檔案資源體系建設，除了全面推行檔案分類方案、文件材料歸檔范圍、檔案保管期限的三合一制度，還要明確檔案館檔案移交接收范圍并制定實施細則，從而做到檔案資源管控的“依法有力”。推進檔案利用體系建設，需要按照新修訂的《檔案法》第四章第二十七至三十四條的有關規定，穩步推進檔案開放審核、創新檔案服務形式、簡化檔案利用程序，服務于經濟建設、國防建設和科學研究，從而做到檔案利用服務的“依法有序”。推進檔案安全體系建設，需要推進檔案安全風險評估和隱患排查治理、完善檔案安全管理責任制度、健全檔案相關保密審查機制、做好檔案數字資源異地異質備份，從而做到檔案實體安全和信息安全保護的“依法有效”。
二者，檔案治理體系作為“四個體系”之“綱”，體現立體化、全方位的布局。《規劃》將“檔案治理體系”置于其他三個體系之前，又是對檔案事業新格局的立體化設計，也是對檔案事業高質量的全方位布局。換言之，檔案治理體系是理念制度層的抽象，后三個體系是業務方法層的實施。立體化的治理內容貫穿于《規劃》全文，而且從檔案法規標準到資源建設、利用服務、安全保障，體現出“四個體系”的全方位治理目標?！兑巹潯分荚跇嫿ㄅc新時代中國特色社會主義事業相適應的檔案事業發展新局面：在檔案治理體系層面，通過健全檔案管理體制機制、制定檔案法律法規和標準規范、加強檔案執法和業務監督，將法治思維貫徹于后三個體系中。在檔案資源體系層面，在開展檔案資源普查和摸清國有檔案資源家底的同時，還應積極探索非國有檔案資源登記制度，實施“新時代新成就國家記憶工程”。在檔案利用體系層面，多元參與治理內化其中，《規劃》提出既要積極探索知識管理、人工智能、數字人文等檔案信息深層利用技術，亦要鼓勵社會各方參與資源開發，如圍繞慶祝中國共產黨成立100周年、迎接黨的二十大、紀念抗日戰爭勝利80周年等重要節點推出檔案文化精品。在檔案安全體系層面，《規劃》要求提升檔案信息化基礎設施設備安全水平，實現系統和信息可管可控，并加強對檔案信息化軟硬件產品適用性驗證，從而引導治理型工具、技術在檔案管理領域安全應用。上述四個體系，在檔案治理體系確定的制度安排下，層層相連、環環相扣，共同構成“檔案強國”新格局。
“十四五”時期檔案治理體系建設的主要任務
一是健全檔案管理體制機制。《規劃》將健全檔案管理體制機制作為首要任務。自2018年地方檔案機構改革以來，如何壓實各級黨委主體責任成為推進檔案事業發展的難點。為此，《規劃》明確指出“各級黨委將檔案工作納入年度考核內容”，這反映了“檔案工作姓黨”的屬性要求。與此同時，《規劃》提出，增進局館協同，加強部門協同、區域協同、行業協同，并鼓勵社會力量參與檔案事務。這充分體現了協同共治的現代治理理念。
二是完善檔案法規制度和標準規范。2022年是新修訂的《檔案法》公布兩周年?！兑巹潯穼ⅰ皺n案制度規范建設工程”列為第一個專欄，提出“法規制度”和“標準規范”兩大子工程。一方面，要求做好新修訂《檔案法》配套法規、規章、行政規范性文件的“立改廢釋”工作。重點推進檔案法實施辦法修訂工作，推動《檔案法》的落地實施；及時修訂、清理與現實需要不相適應的法規、規章和行政規范性文件；推進重點領域的法規供給，如檔案開放審核、檔案信息化建設、檔案定密解密、檔案隱私規范、檔案移交處置等。另一方面，需要制定和優化能夠匹配業務工作的檔案標準體系。依托全國檔案工作標準化技術委員會，梳理國家檔案局歸口的6項國家標準和87項行業標準，及時制定、修訂和優化檔案標準體系；加大重點領域的檔案標準供給，如電子檔案、科研檔案、項目檔案、醫療健康檔案、數字檔案館（室）等；提高檔案標準的國內外影響力，通過成立全國信息與文獻標準化技術委員會檔案（文件）分委員會，提升檔案部門在信息與文獻領域的影響力，實質性參與國際檔案標準的制定修訂工作。
三是嚴格檔案執法、強化普法。《規劃》強調嚴格檔案執法和強化普法。一方面，需要依法落實檔案行政管理主體責任，堅持“法定職責必須為、法無授權不可為”，編制和公布權責清單，從而完善執法程序，嚴格執法責任。為做到檔案執法有章可循，國家檔案局正在抓緊修訂《檔案執法監督檢查工作暫行辦法》《檔案行政處罰程序暫行規定》，從而提高執法水平。在深化檔案領域“放管服”改革的同時，需要做好執法全過程管理，提高檔案政務職權運行規范化水平。《規劃》對檔案執法的規定，體現依法治檔與依法治國的內在一致性，反映我國檔案工作和法治工作新形勢的要求。另一方面，制定和實施檔案“八五”普法規劃，強化“誰執法、誰普法”的普法責任，構建“普法+執法”的閉環管理模式。同時，加強黨政領導干部檔案法治教育，增強全社會檔案意識，營造良好的檔案法治建設環境。
四是加強重點領域檔案工作監管。在工作量大、人員精減的情況下，檔案工作監管需采取“抓重點、帶全局”的工作方法?！兑巹潯穼^域協調發展、鄉村振興戰略、創新驅動發展戰略、國防建設等重點領域的檔案工作監督提出宏觀指導。例如，在脫貧攻堅取得決定性勝利之后，檔案領域同樣需要“趁熱打鐵”，完善農業農村檔案管理體制；又如，圍繞國防建設的現實需求，需要建立國防軍工重大專項檔案工作協調機制，重點關注國防領域重大工程檔案監管。
五是創新檔案業務監督指導方式。提高檔案工作監督指導效能需進一步創新方式方法。為此，《規劃》提出：首先，健全“互聯網+監管”手段，探索檔案數字治理新模式。隨著移動互聯網、人工智能、區塊鏈等技術的深層次發展，與檔案工作的貼合面越來越密切，因而在實際工作中可融入在線監督、網絡化、智能化和精細化治理手段，如利用綜合檔案館網站和移動客戶端開展績效評估。其次，健全機關檔案監督指導和局館協同配合的管理機制，進一步強化對各類專業文件、新型格式材料、電子數據歸檔的監督指導。最后，建立企業檔案工作分類監督指導機制?！兑巹潯窂娬{對上市企業檔案業務、企業境外檔案工作、開發區檔案管理服務、國家重大建設項目檔案驗收，以及非國有企業、社會服務機構檔案業務進行監督、指導。
（作者徐擁軍系《規劃》起草小組成員)
[本文系國家社會科學基金重點項目“新時代我國檔案管理體制改革研究”（批準號：19ATQ009）的階段性研究成果之一]
作者單位：中國人民大學檔案事業發展研究中心、中國人民大學國家發展與戰略研究院
