摘要：通過梳理珠三角地區檔案服務行業的監管現狀，分析該行業存在的監管局限、監管效力較低等問題及其內在原因，針對問題，從完善國家政策法規、構建行業自治組織、落實檔案服務全流程監管、協同合作建立檔案服務行業動態評價體系等方面提出了珠三角地區檔案服務行業完善監管的對策。
關鍵詞：珠三角地區；檔案服務；行業監管
1 引言
檔案服務是指“某一機構承接其他機構外包的檔案業務,為其提供相關服務的行為”。近年來，隨著政府部門簡政放權、全面深化改革的推進，圍繞檔案工作產生了檔案存管、數字化、系統開發等各類服務產品，檔案服務種類的拓寬增加了檔案服務產品應用場景，尤其是在檔案服務企業資質僅以檔案主管部門行政備案的方式監管后，珠三角地區檔案服務類企業大量涌入市場，以廣州市為例，“企查查”2015年注冊檔案服務類企業45家，2020年則高達472家（截至2020年10月17日）。檔案服務類企業數量的激增為檔案服務行業發展提供了規模效應。但由于行業門檻低，服務企業資質良莠不齊等原因，致使行業內部惡性競爭、檔案損毀、信息泄露等問題頻發，檔案服務行業如何監管、由誰監管等檔案服務行業監管系列問題亟待研究解決。
近5年來國外相關研究側重于檔案服務行業發展策略探討，如承包方規范制度構建、安全隱私保護技術應用，以及發包方外包決策影響因素分析與決策制度完善等方面。國內檔案服務實踐雖起步稍晚，但經過近30年的發展，已形成了一定的市場規模及《檔案數字化外包安全管理規范》《檔案服務外包工作規范》等系列國家標準，圍繞檔案服務行業實踐研究，學界也形成了一定的研究成果，如檔案服務基礎理論、服務必要性及可行性分析，以商業性文件中心為代表的國外檔案服務現狀、發展趨勢及服務內容推廣介紹，國內檔案服務行業現狀梳理，檔案服務行業發展問題分析及行業政策法規完善，行業參與主體角色職能定位等，以及針對如銀行、醫院、房地產等行業領域展開的檔案服務外包對策研究。總體來看，國內外基于檔案服務行業監管視角開展檔案服務企業監管現狀問題及對策相關研究偏少。當前我國正經歷檔案管理體制改革，針對檔案服務企業，理清檔案主管部門與服務企業關系，加強行政監管及服務舉措，激活檔案服務行業市場活力，規范行業市場行為等系列內容，使得基于檔案服務監管視角開展檔案服務行業規范研究重要且必要。
珠三角地區作為我國社會經濟快速發展的前沿地區，其檔案規范、標準、網絡及自動化管理理念與手段較為成熟。在當前國家“推廣政府購買服務”政策支持及市場內需的驅動下，珠三角地區檔案服務行業發展已具相當規模。本研究以珠三角地區檔案服務行業生態為樣本，以聯系檔案服務的發承雙方監管為“抓手”，以檔案機構改革為契機，通過調研，系統分析了珠三角地區檔案服務行業監管的現狀、問題、對策，旨在以點帶面為我國檔案服務行業監管研究提供參考。
2 珠三角地區檔案服務行業的監管現狀
檔案服務企業作為市場運營的法人主體，主要接受工商、稅務等行政部門管理。[16]本研究所指監管，非工商稅務監管范疇，而是檔案主管部門對檔案服務企業的業務監管，如服務資質審查、服務供給保障、服務質量評價及市場業務監督等。
本研究通過廣東政務服務網（www.gdzwfw.gov.cn）在線收集珠三角地區廣州、深圳、珠海、佛山等9個市及其下屬48個區縣檔案主管部門相關檔案服務行業監管職能設定、權責劃分及服務機構備案信息，同時深入廣州市及海珠區等轄區檔案局、深圳市檔案局等檔案主管部門，以及銀雁、慧信等檔案服務企業，通過訪談獲取珠三角地區檔案服務行業監管主體、監管事項等信息。
2.1 監管主體
經調研發現，珠三角地區檔案服務行業監管主體主要包括兩類：一是各市、區及縣檔案主管部門參與行業監管，其監管權呈現下放趨勢。以廣州市為例，為提高市場調節、監管及社會管理等公共服務的能力，廣州市政府發布了《廣州市人民政府關于公布保留取消調整行政審批備案事項的決定》，全面清理市級單位實施的行政審批及備案事項，將檔案服務市場監管的行政審批及備案權由市下放至區檔案主管部門；基層檔案主管部門以檔案服務企業工商注冊地劃分管理權限，完成檔案服務企業資質審核備案后提交市檔案主管部門備份。隨著檔案機構改革深入，廣州市檔案局并入市委辦公廳，主要面向市級黨政機關及市直屬機構提供檔案行政管理與業務指導，一定程度削弱了其對檔案服務行業的監管。二是檔案學會作為非政府組織（NGO）參與行業監管，主要表現為承接檔案主管部門轉移職能。但目前僅深圳市檔案學會接受市檔案局委托開展檔案服務企業的備案工作，并受市檔案局監督指導。作為深圳市檔案局行政權責清單的一項內容——備案權原屬市檔案局，基于市直部門行政職權取消、轉移、下放的行政改革政策，在《深圳市市直部門行政職權取消轉移下放事項目錄（2015年第一批）》指導下，深圳市檔案局將原檔案服務企業備案登記、檔案工作人員培訓、檔案專業技術職稱評定、檔案科技成果推廣應用等職能交由市檔案學會開展，旨在鼓勵社會組織承接政府轉移的服務職能，培育社會力量參與檔案事務，推動檔案行業自律管理。以此改革為契機，深圳市檔案學會主動爭取檔案主管部門的授權或委托，在履行原有職稱評定、組織培訓等傳統職能的同時承擔了檔案服務企業備案、檔案專業技術培訓等職能。
2.2 監管事項
調研發現當前珠三角地區檔案服務行業監管權責清單如表1所示。
表1 珠三角地區檔案服務行業監管事項
由表1可知，珠三角地區檔案服務行業監管權責涉及檔案服務企業備案，對擅自從事檔案服務的處罰及對未取得資質的人員或機構從事檔案服務的處罰三種。綜合調研結果可知對檔案服務行業的監管事項包括：一是備案登記，珠三角地區市區及縣檔案主管部門常規監管手段。調研發現檔案服務企業備案形式大于內容，與工商管理部門的市場準入審核類似，尚未對服務企業的服務資質、內容及質量開展實質性監管。表現為：一方面，備案材料未涉及企業資質條件審核。一般僅需申報企業法人身份證、營業執照復印件、檔案中介機構備案報送表等材料，即可向所在轄區檔案主管部門申請備案。盡管深圳市附加規定提交經辦人身份證原件及復印件、市場監督管理局商事主體登記及備案信息查詢單（含許可經營信息）方可向深圳市檔案學會申請備案。但總體來看，備案材料未涉及從業企業資質、庫房建設、存取設備等檔案服務業務開展必備的支撐材料。另一方面，備案審批流程簡單。檔案服務企業依申請備案，材料審查合格即可出具備案回執登記在案，缺乏庫房建設、安防技術設施勘驗等必要的審核流程。二是行政處罰類事項，深圳、珠海細化了《廣東省檔案條例》中檔案服務行業行政處罰內容及懲處力度，以規范承包企業行為。如《深圳經濟特區檔案與文件收集利用條例》對于擅自從事檔案服務活動的“由檔案主管部門對單位處以五萬元以上十萬元以下的罰款，對直接責任人處以二千元以上五千元以下的罰款”，但實際因循“不告不理”的行政訴訟原則，即只有發包方因檔案服務企業過失或不作為致損發起訴訟后，檔案主管部門才實施監督執法。實踐中大量受損單位因訴訟程序繁瑣，訴訟成本（含時間）高于處罰金額，選擇接受現狀或私下和解，致使該款規定難以有效落實。三是其他間接監管事項。調研發現除上述監管事項外，還包括聯合辦公協商及檔案專業知識技能培訓。其中聯合辦公協商主要是檔案主管部門通過發包方與檔案服務企業建立聯系，如檔案主管部門對轄區內機關檔案工作開展年度審核評估，發現其外包業務存在質量問題且不適用法規時，監管及發承包方以聯合協商方式，依規依標提出整改意見，監督指導承包機構業務。此外部分檔案主管部門面向檔案服務企業定期舉行包含檔案基礎理論、檔案法規政策解讀，文書、工程項目類檔案分類整理等知識技能培訓，以提高檔案服務質量。如佛山市檔案局面向轄區內檔案服務企業開展的檔案整理業務培訓，包括文書、聲像、會計檔案整理專題，以提高其業務能力及歸檔質量。
2.3 監管法規政策
當前珠三角地區檔案服務行業監管遵循統一領導、分級管理原則。調研發現該地區行業監管相關法規、政策依據分別為2016年修正的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）、《廣東省檔案條例》、《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發〈關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見〉》等。實施中不同地區以此為依據形成了配套政策，如《深圳經濟特區檔案與文件利用收集條例》細化擅自從事檔案服務活動的處罰內容，《珠海市檔案條例》明確了非資質機構從事檔案服務的處罰程度。
梳理近年監管法規、政策內容，發現檔案服務企業入門條件呈寬松趨勢。2015年《廣東省檔案局關于明確各地開展檔案中介服務機構備案有關事項的通知》明確了檔案服務企業備案遵循《廣東省檔案條例》“從事檔案評估、整理、鑒定、寄存等中介服務的，應當依法登記注冊設立檔案中介服務機構，并報所在地檔案行政管理部門備案”的規定，廢止了《廣東省檔案中介機構備案登記管理辦法》，此前檔案服務企業備案時所需的營業執照、從業人員素質與專業能力、庫房建設、設備設施等基礎條件，以及檔案主管部門實地勘察、考核材料真偽等程序條件，被“應當依法登記注冊”取代。隨后《深圳市檔案中介機構備案管理細則》《佛山市檔案局檔案中介機構管理辦法》《惠州市檔案局關于檔案中介機構備案管理登記實施細則》等檔案服務行業專門管理辦法也相繼廢止。備案材料審核條件放寬一方面促進了檔案服務行業發展，積極推動社會各方參與檔案管理，另一方面也為行業健康發展埋下了隱患。
3 珠三角地區檔案服務行業監管問題分析
據上述監管現狀分析，本研究從監管事項、監管效力、監管法規三個維度分析珠三角地區檔案服務行業的監管問題。
3.1 行業監管具有局限性
結合前期調研可知，當前珠三角地區檔案服務行業監管局限性體現在監管手段、發包指導服務及監管主體上。首先，監管手段單一，備案登記是目前檔案主管部門的主要監管手段，但由于行政備案的局限性，檔案服務企業備案實施中門檻低，側重審查承包機構基本市場條件及經營范圍，缺乏對企業信用評價、從業人員資質、庫房建設、配套設備等服務軟硬件的審查監督，導致現有備案結果并未能為發包方篩選承包機構提供可參考的評價標準。此外監管局限性還體現在檔案主管部門未結合外包業務開展項目全流程監管。其次，缺乏發包服務指導，除了服務承包方外，檔案主管部門對于發包方的業務指導也有欠缺。目前國家行業標準作為發包方篩選服務方的執行規范，如《檔案服務外包工作規范 第1部分：總則》（DA/T 68.1—2020）雖從規劃與審批、承包方篩選與確定、合同簽訂、合同執行與監督、評估改進等環節，明確了發包方工作規范細則，但因缺乏檔案主管部門的指導，如對規范指導解讀及執行審查，致使實踐中多數發包方發包前無規范細則引導，遴選合適的承包機構，發包后無有效監管方案以檢驗發包服務質量，權益無法保障與及時救濟，檔案資源損毀、丟失、泄密等現象時有發生，長遠來看不利于檔案服務行業健康發展。再次，部分檔案學會如深圳市檔案學會以行政備案的方式參與了行業監管，但從其機構性質來看，檔案學會作為學術團體不具備行政監管權，也并非行業自治組織，從其服務內容來看，檔案學會主要職責為促進學術交流，總體來說，檔案學會參與行業監管有其自身局限，難以有效落實行業監管舉措。
3.2 監管主體監管效力偏低
監管效力是指監管事項的執行落實效果。調研可知，現階段珠三角地區檔案服務行業監管效力偏低，主要表現在：首先，從市場準入資質審核看，檔案主管部門處于被動地位。實施中凡經工商稅務等部門審批獲得營業執照，按時繳納稅收并完成企業工商注冊及稅收繳納即達到備案條件。其服務資質、服務內容認定及服務質量評估等行業專業審核監管效力落實均為檔案主管部門行政備案取代。其次，從監管意愿上看，由于受限于機構體制改革后檔案主管部門人力資源及制度的缺失，較少主動開展檔案服務行業監管工作。調研中部分受訪者表示“現有檔案主管部門受限于人員及配套制度，較難主動開展檔案服務行業監管”，“除非造成檔案丟失、泄密、損毀等問題，主管部門才介入管理，即使其服務業務有問題，處罰上也無明確可依據”。最后，從發承包方糾紛解決上看，檔案主管部門通常將其視為市場糾紛不主動介入，無定損、補償、舉證等申訴渠道及救濟措施。如A區檔案局在檢查所轄B單位檔案時發現問題，但因B單位驗收時未發現質量問題并將項目款項交付給檔案整理服務C公司，后期交涉中C公司拒絕整改，B單位只得自己承擔后果。針對此類狀況，A區檔案局常以B與C公司屬市場行為，現有法規政策無明確監管辦法且人手不足等由不主動介入。此外，監管主體對于檔案服務企業備案信息發布不力，導致發承包方之間信息不暢；監管方未深入業務流程，實施安全質量監督等措施等也是監管不力的表現。
3.3 監管法規待完善
當前珠三角地區檔案服務行業監管主要依據為《檔案法》和《廣東省檔案條例》《深圳經濟特區檔案與文件利用收集條例》《珠海市檔案條例》等地方法規中檔案服務行業監管相關的條款，監管內容分散，或強調檔案主管部門作為監管主體，或著眼于某單項監管職能——行政備案，尚未形成包含監管主體、對象、職能、權責、實施路徑、救濟等系列內容的完備的檔案服務行業監管法規。如以《廣東省檔案條例》為例，其第十四條雖有檔案服務企業依法注冊、登記備案，并受檔案主管部門監督指導的規定，但監管路徑、監管舉措缺失；第四十一條雖明確了檔案服務企業在服務中造成檔案損失的應依法賠償懲處，但未對賠償額度、賠付時限等實施要件做出明確規定，可操作性不強。另一方面，因為參與企業提供檔案服務主要內容不同，體現在監管法規上，也應有所側重，如以檔案整理為服務主項的企業，其監管重點應在于人員資質，而以檔案數字化為服務主項的企業，除人員資質外，檔案數字化設備、保密資質等也應納入相關監管考察的重點。而現存行業監管法規針對檔案服務行業監管采用“一刀切，粗放式”監管方式，未參考服務對象、服務內容、用戶需求等因素，細化檔案服務企業監管舉措，開展精準監管。
4 珠三角地區檔案服務行業監管問題原因分析
4.1 缺乏國家層面的行政法規指導，地方行業監管行政規章操作性不強
2020年新修訂的《檔案法》（以下簡稱新《檔案法》）第二十四條明確了檔案服務發承包方合作應以協議簽署為形式要件。但針對檔案服務行業，仍缺少檔案主管部門相關監管事項、監管流程等內容的具體規定及處罰的實施要件，這也是導致檔案服務行業監管中實操性條款缺失，監管事項局限，監管效力偏低的主要原因。國家層面國家檔案主管部門尚未出臺面向檔案服務行業的行政法規，從地方層面看，《廣東省檔案條例》《浙江省檔案中介服務管理辦法（試行）》《河南省檔案中介服務機構備案管理辦法》《南京市檔案中介機構服務管理辦法（試行）》等地方行業法規、規章與辦法中，雖規定了檔案服務機構性質、服務范疇、備案登記要求，但也鮮有涉及檔案服務行業監管主體權責、處罰及救濟、監管范疇等內容。
總體來看，國家層面缺少面向檔案服務行業的監管行政法規，全面認定檔案主管部門執法指導檔案服務行業的依據、職能及監管范疇等。地方層面，相關監管規章操作性不強，仍滯后于檔案服務行業的發展。
4.2 檔案主管部門行業監管履職能力弱化，行業自治組織缺位
檔案主管部門行業監管履職能力弱化是導致檔案服務行業監管效力低的重要原因。調研表明，珠三角地區檔案服務行業監管主體主要是檔案主管部門，在“理順政事關系，實現政事分開”要求的推動下，廣東省檔案機構改革采取檔案局行政職能劃入黨委辦公廳、黨委辦公廳加掛檔案局牌子、由黨委辦公廳（室）管理檔案工作的方案。該項改革強化了檔案局的政治性及面向黨政機關服務的職能，但在一定程度弱化了其履行行政監督和社會服務的職能。以廣州市為例，改革后廣州市檔案局并入市委辦公廳，為數不多的在編檔案工作人員，負責對接廣州市黨政機關及市直屬機構的包括政策法規解讀、檔案調查、全市檔案工作達標、企業測評、國家重點檔案和重點建設項目檔案工作、業務培訓、職稱評定、檔案宣傳等工作，由于對接機構多、事務雜、管理人員匱乏，客觀上造成檔案服務行業監管工作未實質性開展。
檔案服務行業自治組織缺位也是造成行業監管效力低、行業糾紛無法有效解決的主要原因。調研發現，盡管當前部分檔案學會如深圳市檔案學會等，承接了檔案服務企業備案等服務職能，但作為學術團體，其主要職責為促進檔案學術交流，無行政監管權，故也無法開展行業監管。行業協會等行業自治組織，作為法人資格的非政府組織，以謀取和增進參與企業的共同利益為宗旨，通過協調與服務，規范行業自律發展，可彌補檔案主管部門監管意愿不強、監管履職能力不足等問題，但總體來看，現有珠三角地區檔案行業監管僅依靠檔案主管部門實施，行業協會等行業自治組織缺位，進一步弱化了相關行業的監管效力。
4.3 檔案主管部門監管意識薄弱
檔案主管部門行業監管意識薄弱也是造成監管局限與監管效力偏低的另一原因。面向檔案服務行業的監管，監督是基礎，管理是導向。調研表明，目前珠三角地區檔案服務行業監管主體為檔案主管部門，而檔案服務行業市場準入資質主要由工商、稅務部門完成，檔案主管部門以營業執照核發及納稅證明作為檔案服務企業備案的依據，在檔案服務企業備案中檔案主管部門處于被動狀態，在備案資質前端審核中參與性低，主動監管意識薄弱。特別在當前機構改革背景下，政府簡政放權將部分服務職能轉移至社會組織的指導思想，使得檔案主管部門將檔案服務歸為市場行為，對其服務資質、庫房建設及業務質量等資質、績效監管意識淡薄，故不會主動完善監管事項，引導市場良性發展。
5 珠三角地區檔案服務行業監管對策分析
檔案服務行業的健康發展除了遵循市場規律外，也離不開檔案主管部門的宏觀監管、科學引導。法律是行業發展的底層規范，制度是行業運轉的日常保障，監管體系則是保障檔案服務行業良性運轉的“生態環境”。本研究結合調研中的問題及其成因，從完善政策法規、行業自治、業務全流程監管、協同合作等維度探討了珠三角地區檔案服務行業的監管對策。
5.1 完善國家政策法規，以立法形式明確主管部門及其職責
針對調研中存在的檔案服務行業缺乏國家層面法律規章等問題，首先，可以新《檔案法》第二十四、第四十八等相關條款為基礎，以《檔案法實施辦法》的修改為契機，增補檔案服務行業運維的相關實施細則，全面認定檔案服務行業的監管主體、監管權責，有序引導檔案服務行業監管實施，保障監管效力。如就檔案服務行業監管主體的構成、權責、監管事項、監管程序及懲處措施加以明確。其次，針對地方規章監管可操作性低等問題，可采取基于國家層面《檔案法實施辦法》的相關監管內容、權責及懲處力度設定法律框架，結合地方實際，制定適合地方檔案服務行業發展的專門法規。以珠三角地區為例，對于區域內檔案服務企業數量眾多、行業門檻低、服務資質良莠不齊，行政備案為主的監管現狀，可以監管主體——監管權責——行政處罰的條款框架修訂《廣東省檔案條例》，明確檔案服務監管主體、權責及事項等。具體實施如下：一是明確檔案主管部門行業監管地位、監管職責及監管事項。國家所有的檔案資源是國家信息資源的重要組成，其監管理應納入檔案主管部門行政管轄范疇。這就決定了檔案服務行業不能等同于一般開放型信息資源市場，尤其政府、國有企業、事業單位等機構的檔案服務業務必須納入檔案主管部門的監管。檔案主管部門作為行政區域檔案事業的管理者，理應為檔案服務行業的監管主體，監管中重在宏觀調控，配套行業發展的法規、制度、政策等，如發布檔案服務行業專門管理辦法、檔案服務行業發展鼓勵性政策、規范監管實施規則等。針對發包方的監管還包括規范外包檔案類型、內容及范圍，外包服務安全指導、風險預防與救濟等；針對承包方從業機構人員資質、庫房基礎設施建設、管理制度、安全防控、服務質量等，著手細化為可實施細則。二是明確檔案服務行業參與主體法律責任及懲處細則。懲處是檔案主管部門落實事中事后監管，規范行業發展的有力舉措。參照新《檔案法》第七章法律責任及懲處內容條款框架，結合檔案服務行業實踐需求，可從從業人員服務資質、競爭秩序及服務中檔案信息泄露、檔案實體損毀、丟失等危害發包方權益的行為等方面明確法律責任及相應處罰措施。三是參考服務對象、服務內容、用戶需求等因素，針對參與企業的服務主項內容，設定配套監管條款與實施細則，開展精準監管。最后，檔案主管部門應貫徹執行上述監管法規條款，將行業監管職責落實到具體工作之中，提高主動監管意識，定期開展行業調研座談，征求各方加強檔案服務行業監管意見建議，并組織相關責任者定期學習行業監管政策法規，依法依規開展行業監管。
5.2 構建行業自治組織，完善檔案服務行業監管體系
檔案服務行業監管事項局限、監管效力偏低與檔案服務行業監管主體模糊、監管權責不明、行業自治組織缺失有關。當前數字服務時代的到來為檔案服務行業發展帶來機遇，以機構改革契機重新梳理行業參與各方關聯，構建檔案服務行業自治組織，完善行業監管體系是解決上述問題的關鍵。具體可從確立行業自治組織監管理論依據、組織構建及監管職能設定著手。
5.2.1 監管理論依據
中國共產黨（以下簡稱“黨”）第十九次全國代表大會強調“必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化”，十九屆四中全會又進一步提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”?？梢娭卫眢w系與治理能力現代化是新時代國家工作重點之一。檔案工作是黨和國家工作中不可缺少的基礎性工作，檔案治理體系和治理能力是國家治理體系與治理能力的重要支撐與保障。這就要求傳統的檔案服務行業監督管理向“檔案服務行業治理”轉變，理清檔案服務行業治理體系的監管主體要素及其關系：一方面，檔案服務行業發展需要檔案主管部門的監督與指導，另一方面，檔案服務行業又包含市場行為，行業自治組織作為行業內市場規則規范及共同利益保障的社會組織，在溝通政府、聯系企業、規范市場、推動行業治理上的作用不可忽視。特別在當前檔案主管部門監管能力弱化、人手不足的困境下，檔案服務行業自治組織參與檔案服務行業監管具有其自身優勢。基于公共治理理論劃分檔案主管部門與行業自治組織間的監管權責。檔案主管部門重在宏觀把控，如制定行業相關法規、政策等引導行業發展；檔案服務行業自治組織則側重于行業日常管理及服務，如行業管理、技術、安全、質量等標準制定、業務監督指導、服務質量評估、教育培訓等。
5.2.2 組織模式及職能設定
前期調研發現，國內以行業自治組織開展行業管理且較為成熟的包括中國銀行業協會、中國金融協會、中國建筑業協會等，其中中國建筑業協會發展經歷了從依附政府到脫離市場、行政色彩濃厚到政府簡政放權后與市場協同管理服務的變革，其與政府主管部門關系、管理模式、服務對象與檔案服務行業發展相似，可為檔案服務行業自治組織構建提供參考。此外國外文件信息管理服務市場較為成熟，形成了如國家數據安全保險庫協會NASDV、國際文件信息管理服務行業協會PRISM、國際信息安全治理與管理協會i-SIGMA等文件信息管理服務行業協會，作為非營利性社會組織，這些行業協會獨立于檔案或文件行政管理部門，其成熟的行業服務管理體系值得借鑒。
在組織架構上，可參照中國建筑業協會組織模式，由檔案主管部門引導推動，行業參與企業依據《社會團體登記管理條例》自發組建，依法成立檔案服務行業自治組織如檔案服務行業協會等。首先應創設檔案服務行業自治組織章程，明確組織名稱、性質、宗旨、定位、服務范疇、入會規則、會員權力、組織機構、人事任免等事宜。其次完善組織架構，設立會員代表大會、理事會、監事會、秘書處、財務部等基礎部門，以保證組織正常運轉。隨著發展也可創設如質量管理、監督檢測等行業自治組織的分支架構，逐步細化及完善其職能。
在職能設定上，現有研究將行業自治組織職能劃分為行業代表、服務（政府與企業）、自治與協調、監督與維權、職業教育等。實踐領域中，中國建筑業協會將其職能定位為提供服務、反映訴求、規范行業發展，中國銀行業協會功能定位為行業自律、溝通協調、規范行業發展、行業教育與培訓、監管維權等。檔案服務行業自治組織可以此理論與實踐，結合DA/T 68—2020系列標準，設定其基本職能：一是監管職能，通過建立協會章程、行業道德準則、行業標準等標準體系，規范行業技術應用、設備、產品及服務質量、市場價格、業務流程規范等，接受政府委托落實檔案服務企業的備案登記、資質評定、服務驗收等事項。二是服務職能，主要是面向參會企業及檔案主管部門提供服務，如基于行業備案，搭建檔案服務信息管理平臺，溝通服務供需市場，篩選優質服務企業，細分服務需求類型，有針對性地形成行業領軍企業市場參考名單，以及針對從業人員開展業務培訓與業務指導等具體服務事項。三是救濟職能，依據國家法律法規、行業規范，明確發承雙方權責，仲裁調解行業糾紛爭端，維護雙方合法權益。
5.3 落實檔案服務全流程監管，發揮服務發包方監管優勢
發包方作為檔案服務市場的參與者，與服務承包企業關聯密切，在監督承包方服務行為、質量等方面具有先天優勢。檔案主管部門應鼓勵并引導發包方參與行業監管，輔助其構建評價體系，明確發包服務前、中、后期監管事項，落實檔案服務全流程監管。首先，發包服務前發包方應明確服務需求，制定監管方案。以檔案數字化外包服務為例，發包方可結合需求，從承包方操作規范、服務進度安排、工作環境、技術設備、業務人員、安全問責等方面制定檔案服務外包監管方案。其次，服務中發包單位可成立項目小組，圍繞前期監管方案落實具體監管措施，推進外包項目進展。如成立數字化項目小組，對檔案題名著錄中普遍存在的檔案內容格式復雜、字跡難辨、文種多樣等問題，定期與服務外包業務組員召開著錄質量檢查會議，并輔以隨機抽查著錄成果數據庫等方式，在服務外包進程中保障數字化成果質量。最后，明確驗收標準。檔案服務產品種類豐富，發包方可根據業務匹配驗收標準。以檔案數字化項目為例，依據《紙質檔案數字化標準》（DA/T 31—2017）檔案數字化質量要求，制訂包含檔案掃描、圖像處理、目錄建庫、圖像存儲、數據驗收、數據備份等全業務流程驗收標準，并參考SERVQUAL和RATER理論從服務安全性、可靠性、專業性、響應性等維度做出綜合評價。
5.4 協同合作，建立檔案服務行業動態評價體系
行業健康發展與行業參與主體資質密切相關，無服務資質及違規進入市場的參與主體可能引起行業的不良競爭。解決珠三角地區檔案服務企業“野蠻生長”、無序競爭的關鍵在于建立檔案服務行業動態評價體系，通過檔案主管部門、行業參與方的共同參與，共創健康有序的檔案服務行業市場環境。首先，科學擬訂檔案服務行業動態評價制度，廣泛調研，充分吸收提取行業參與各方（即檔案主管部門、檔案服務企業及服務需求方）意見。實施中可由檔案主管部門牽頭，檔案服務行業自治組織執行，充分結合《檔案服務外包工作規范》的系列標準，從企業信用、從業人員資質、服務范疇、信息技術、庫房建設、風險防控等維度著手，確保評價指標齊全、可量化。以檔案庫房建設為例，可依據《檔案建筑設計規范》（JGJ 25—2010），圍繞庫房基地選址、庫房建筑、庫房設備維度結合行業實際細化為具體評分細則。其次，形成評分機制?？蓞⒄諊移髽I質量信用程度等級劃分方法，根據行業動態評估制度各維度實績劃分等級，從高到低設立A、B、C等不同等級，同一等級可再根據分值細分，如將80分設為A等級起始分，進一步細分為A等級（80~90分）、AA等級（90~95分）、AAA等級（95分以上）。再次，實施動態評價。由檔案主管部門牽頭，聯合檔案服務行業發承包方，組成行業實績評價小組，周期性開展行業服務評價，篩選優質服務企業。發包方作為檔案服務需求與直接評價方，其對發包服務評價結果的反饋應成為動態評價結果重要參數，可將5.3中發包服務綜合評價結果納入檔案服務行業動態評價體系。最后，動態評價宜分類分層開展。分類上結合不同服務內容設置專屬評價清單，如檔案整理、數字化、咨詢、培訓服務評價名單；分層體現在評價結果上、中、下游企業名單動態確立上，即評價結果動態更新；并且定期發布評價結果，篩選優質及下游服務企業名單，面向服務需求方提供承包方選擇參考，并以評價促進下游企業規范建設，從而實現行業的健康持續發展。
本文載于《檔案學通訊》2021年第2期
